大城市如何應(yīng)對自然災(zāi)害
時間：2011-07-14 09:10:49
來源：國務(wù)院信息網(wǎng)
6月30日那天，四川省成都市政府秘書長、市政府新聞發(fā)言人毛志雄向市民道歉，承認(rèn)市政建設(shè)尚有不完善之處。起因是當(dāng)日凌晨的那場兇猛暴雨，為7年以來最大，4個小時內(nèi)造成江河水位陡漲，市內(nèi)眾多低洼地段、下穿式立交橋出現(xiàn)嚴(yán)重內(nèi)澇。
10天之后的北京，也是暴雨。市區(qū)交通因積水出現(xiàn)了41處擁堵，其中21個路段嚴(yán)重?fù)矶拢鳛樵撌兄饕删€的立交橋下，至少有8處行車癱瘓，積水最深達(dá)到2米，近百輛公交車和兩三千輛小車被淹。還有3400間老城平房漏雨。
再說上海。路面倒沒有多少積水，但7月12日的那場狂風(fēng)暴雨，致7人死亡，傷20多人。暴雨的襲擊讓申城措手不及：地鐵晚點、交通癱瘓、圍墻倒塌傷人，漁船沉沒，居民小區(qū)斷電……溫家寶總理關(guān)心上海災(zāi)情，親自打電話給上海市委書記陳良宇，要求確保上海安全有序，確保人民生命財產(chǎn)安全。
進(jìn)入6月以來，我國發(fā)生了7次強(qiáng)降雨。多年少見的大暴雨，還猛烈地襲擊了鄭州、武漢、廣州等城市。無一例外，這些城市都不同程度地出現(xiàn)了較為嚴(yán)重房屋倒塌，樹木受損，交通中斷，路面被淹等問題，各地政府為之忙亂夜以繼日。
年復(fù)一年，這種忙亂似乎總在重復(fù)，今年算是暴露的比較徹底。大踏步行進(jìn)在現(xiàn)代化進(jìn)程中的我們的城市，為什么一旦面對老天爺?shù)陌l(fā)威，總是一改常日的豐采，變得弱不禁風(fēng)，變得脆弱，變得動不動就癱瘓就失控呢？問題出在哪里？
信息告知渠道不暢
氣象部門說他們已預(yù)警了，但事實上還是有很多的市民并不知道消息，這說明信息傳播得不廣不快
據(jù)不完全統(tǒng)計，從6月16日到7月16日一個月內(nèi)，河南省鄭州市頻繁遭遇了7次暴風(fēng)雨和冰雹的襲擊。不少市民抱怨，根本不知道會下這么大的暴雨，結(jié)果被淋成“落湯雞”。
氣象部門說他們已預(yù)警了，在災(zāi)害天氣到來之前他們都已提請市民注意。但事實上還是有很多的市民并不知道消息，這說明消息傳播不廣不快。
上海7月12日18時許的那場暴雨，上海中心氣象臺從17時14分就開始連發(fā)5次警報，但效果并不理想。原因是上海滾動播出預(yù)警信號的僅一家電視臺和一家電臺，當(dāng)時正是下班高峰，很多人正在路上無從獲取信息。
上海是我國較早建立氣象預(yù)警機(jī)制的城市。預(yù)警信號體現(xiàn)以人為本，一旦出現(xiàn)災(zāi)害性天氣，社會公眾能及時得到警示，降低災(zāi)害性天氣的影響。可像上海這樣做的城市并不多。上海現(xiàn)在要做的是擴(kuò)大信息傳播渠道，他們計劃在城市主要道路及人流集中的地方設(shè)立電子顯示屏，增加電視廣播的密度，或以手機(jī)短信的形式傳播消息。但對其他大多數(shù)城市來講，預(yù)警機(jī)制尚待建立。
7月10日的暴雨教訓(xùn)了北京。北京已在7月23日啟動氣象災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，除電臺電視臺播出外，還實行了免費(fèi)手機(jī)短信預(yù)警，大暴雨、高溫?zé)崂恕?級大風(fēng)等都將進(jìn)行預(yù)警提示。
隨著天氣的變化，上海日前已連續(xù)發(fā)出黑色高溫警報。與此相應(yīng)的防御措施是，上海市政府強(qiáng)制取消高溫作業(yè)和學(xué)生戶外軍訓(xùn)等部分戶外活動。
市政建設(shè)重表輕里
有專家指出，看看我們城市落后的排水系統(tǒng)，就能知道我們的地方政府有多愛面子
一下雨就冒出大大小小的水坑，老百姓早就見怪不怪了。過去還發(fā)生過水坑淹死小孩的事情。
今夏的暴雨使這一幕又在諸多城市重演。北京市積水的重災(zāi)區(qū)在立交橋下，從落雨后的40個小時內(nèi)，就有2500多輛汽車被淹向保險公司報損。城區(qū)防汛指揮部有關(guān)人士說，除雨量短時間強(qiáng)度太大的因素外，積水反映北京城區(qū)一是排水管網(wǎng)老舊，欠賬多；二是設(shè)計不合理，標(biāo)準(zhǔn)太低，隨著城市建設(shè)速度的加快，城市排水量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過管線的原有設(shè)計能力。
鄭州的媒體記者經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄭州市區(qū)排水管網(wǎng)的“勢力范圍”僅占70%，而這其中還有相當(dāng)一部分是上世紀(jì)60年代至80年代的作品，甚至一些直徑只有20厘米左右(正常的一般在300～600厘米)的排水管道仍在擔(dān)當(dāng)排水“急先鋒”。如此，鄭州市區(qū)一旦出現(xiàn)日降水量30毫米的中雨，道路就會產(chǎn)生較嚴(yán)重的積水現(xiàn)象。
這些死角已不是什么新發(fā)現(xiàn)，可就是年復(fù)一年沒有任何起色。
有專家指出，看看我們城市落后的排水系統(tǒng)，就能知道我們的地方政府有多愛面子。他們要的是地面上的大廣場大花園大馬路，地下的，維持城市運(yùn)轉(zhuǎn)的各種管線，無論是建設(shè)還是維護(hù)，都被輕視了。
南昌市因“不輕視”而一改城市的脆弱。今年暴雨也如期光顧南昌，可南昌沒有像往年那樣“逢雨必澇”。12億元的投入資金，加上兩年的時間，南昌還上了50年的欠債，徹底改造了老城區(qū)的地下排水設(shè)施，標(biāo)準(zhǔn)提高到50年一遇。
這兩年用于排水系統(tǒng)改造的資金，占了南昌市市政投入的三分之一。市民雨后赤腳趟水的風(fēng)景由此消失。
應(yīng)急預(yù)案尚需錘煉
不知有多少城市的應(yīng)急預(yù)案面對暴雨喪失作用。預(yù)案太需要磨礪，甚至從不止一次的災(zāi)難中磨礪
自SARS以后，各種各類問題的應(yīng)急預(yù)案，被各級政府提到空前的高度加以重視并給予制定。應(yīng)急機(jī)制建設(shè)受到熱捧。
據(jù)了解，7月10日前，北京市已有一套全市的防洪抗洪緊急預(yù)案，只是事到臨頭，似乎沒有發(fā)揮作用。就7月10日的那場暴雨災(zāi)難，有同行問北京水務(wù)局總工：“既然已有一份完整的抗洪預(yù)案，為什么還造成這么大的被動？”總工答：“這次大暴雨的檢驗表明，我們原來的那份預(yù)案有待改進(jìn)，有待提高。”
不知還有多少城市的應(yīng)急預(yù)案面對暴雨喪失作用。這一現(xiàn)象說明有了預(yù)案不等于萬事大吉。預(yù)案能否真正實施，與制定過程中是否講究科學(xué)性、針對性、可操作性密切相關(guān)。
目前我國已進(jìn)入汛期。7月17日的那次河南澧河羅灣閘開閘分洪，一切都是嚴(yán)格按照河南省防洪預(yù)案走的。據(jù)有關(guān)專家介紹，河南省的防洪預(yù)案也是年年在搞，但以往的多數(shù)缺乏可操作性，今年的預(yù)案不同，更強(qiáng)調(diào)了細(xì)化，強(qiáng)調(diào)了針對性和操作性，因此它發(fā)揮了作用，為河南抗洪的階段性勝利立下了汗馬功勞。
要拿出科學(xué)、可行的預(yù)案顯然不是件容易的事情。即使有關(guān)政府部門拍著胸脯說他們的預(yù)案有多么全面，恐怕都不能太指望。預(yù)案太需要磨礪，甚至從不止一次的災(zāi)難中磨礪，它是一項社會系統(tǒng)工程。
有專家說，經(jīng)濟(jì)建設(shè)有短板，城市發(fā)展也有短板。這塊短板不是別的，就是城市防災(zāi)抗災(zāi)的能力太差。城市的防災(zāi)減災(zāi)能力明顯滯后于城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，已成為不爭的事實。
如何讓我們的城市在現(xiàn)代化的進(jìn)程中更具災(zāi)害抵抗力，已成為擺在我們各級政府面前亟待解決的問題。
城市防災(zāi)呼喚立法
本報記者 陳晶晶
突如其來的暴雨，肆虐南北的洪水，吞噬眾生的大火，始料未及的事故……生活在城市里的人們，好像突然發(fā)覺身邊居然隱藏著如此之多的災(zāi)害隱患，我們的城市究竟怎么了？政府如何才能保民平安？記者采訪了中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院工程規(guī)劃設(shè)計所所長謝映霞教授。
突發(fā)災(zāi)害很正常但城市防災(zāi)剛起步
城市防災(zāi)減災(zāi)最近幾年才剛起步，這和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)，符合城市發(fā)展的客觀規(guī)律。以前注意點還放在解決溫飽等問題上，城市功能的完善與否沒有引起足夠的重視。
城市災(zāi)害呈現(xiàn)出突發(fā)面廣危害大的趨勢，像地鐵事故、SARS危機(jī)、大面積停電，乃至恐怖活動等。有些城市災(zāi)害和地理條件有關(guān)，比如柳州防汛形勢嚴(yán)峻，重慶易山體滑坡、居民樓塌陷等，還有一些是城市共通的，如大型娛樂場所的防火問題等。
現(xiàn)在人們覺得災(zāi)害多了，一方面和媒體報道多了有關(guān)，另一方面有些災(zāi)害以前沒有，比如以前城市選址比較高，現(xiàn)在人口擴(kuò)張用地緊張，一些低洼甚至赤洪地帶都建起了高樓，一旦受災(zāi)危害明顯。
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求迫切
城市建設(shè)速度太快，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)跟不上，這個問題很迫切。客觀說，基礎(chǔ)設(shè)施埋在地下，投入大、技術(shù)難度強(qiáng)、運(yùn)行費(fèi)用高；主觀上，一些政府急功近利，只醉心于寬馬路大廣場這樣的“面子”工程。
目前全國普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施年久失修的問題，我們的整體設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)本身就不高，以防洪堤為例，一般城鎮(zhèn)要求防洪堤能夠滿足20到50年一遇，實際上大多數(shù)城鎮(zhèn)的防洪堤只能滿足20年一遇以下。投入不夠、維護(hù)不力，城市面對災(zāi)害其實很脆弱。
需要更有力的統(tǒng)一管理方式和機(jī)構(gòu)
我國的城市防災(zāi)減災(zāi)體制是單一模式，分部門分地區(qū)管理，實踐中需要更有力的方式和機(jī)構(gòu)，即統(tǒng)一的綜合防災(zāi)減災(zāi)體制，有權(quán)威的統(tǒng)一防災(zāi)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個部門。
統(tǒng)一管理模式可以避免單一體制下不同政府部門之間的預(yù)案沖突。防洪的要讓人往高處走，防震的又要人往低處躲，一個突發(fā)事件會不會引發(fā)出多種災(zāi)害隱患，只有統(tǒng)一管理體制才能綜合各方意見，第一時間拿出最合理的應(yīng)急預(yù)案。
作為重災(zāi)大國，日本1991年就成立了東京都防災(zāi)中心，作為全市防災(zāi)行動指揮部，針對隨時可能發(fā)生的地震等災(zāi)害，采取有效應(yīng)急行動。美國紐約也在1996年就成立了應(yīng)急管理辦公室。
呼喚城市防災(zāi)法
我國目前還沒有國家減災(zāi)基本法，城市災(zāi)害層面上也沒有城市防災(zāi)法，現(xiàn)行的防震減災(zāi)法、防洪法、消防法等單災(zāi)種法律覆蓋面單一，沒有綜合減災(zāi)思路，往往易造成重復(fù)投資，綜合防災(zāi)效果也不明顯。
目前很多發(fā)達(dá)國家擁有防災(zāi)的基本法律，日本是全球較早制定災(zāi)害管理基本法的國家，1947年制定《災(zāi)害救助法》、1961年制定《災(zāi)害對策基本法》，目前擁有各類防災(zāi)減災(zāi)法律近40部；美國1959年制定《災(zāi)害救濟(jì)法》后，先后多次修改，不斷擴(kuò)大聯(lián)邦政府的救援范圍及全面協(xié)調(diào)減災(zāi)工作等。此外，這些國家配套的災(zāi)后緊急救援措施也比較到位。
僅靠應(yīng)急預(yù)案對付不了突發(fā)災(zāi)害
本報記者 孟紹群
雨季來臨，各地遭受暴雨襲擊的消息頻見報端，某某城市已經(jīng)啟動應(yīng)急預(yù)案的報道也接著而來。看到這類消息，很多人不禁心存疑惑：既然實施了應(yīng)急預(yù)案，為什么還會出現(xiàn)交通癱瘓、救護(hù)失靈、停電停水等問題呢？是不是說明我們的長效應(yīng)急機(jī)制存在漏洞？
7月23日，記者采訪了清華大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長薛瀾教授。
應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該包括及時向公眾通報災(zāi)害消息
從政府公共管理角度看，對可預(yù)見的突發(fā)事件，各級政府應(yīng)該做出預(yù)案準(zhǔn)備，內(nèi)容包括要通過各種渠道，比如電視、廣播等，把信息告訴大家。這一點，現(xiàn)在的應(yīng)急預(yù)案普遍做不到。另外，要對可能出現(xiàn)的問題作出具體的應(yīng)急安排。比如醫(yī)院接納不過來轉(zhuǎn)到哪兒去，是不是開放原來不對公眾開放的醫(yī)院，這都要在預(yù)案中講清楚。
改善公共基礎(chǔ)設(shè)施和提高公共服務(wù)比預(yù)案更重要
薛瀾說，預(yù)案固然重要，但更關(guān)鍵的是政府必須從根本上改善公共管理的基礎(chǔ)設(shè)施和提高公共服務(wù)質(zhì)量，只有從根本上解決問題，才能有效應(yīng)對危機(jī)，把危害降到最小。
他舉例說，像7月10日北京的大暴雨，突出的感覺就是基礎(chǔ)設(shè)施漏洞不少，有關(guān)部門對積水的解釋是排水系統(tǒng)能力有限。我認(rèn)為，這個問題反映出整個排水系統(tǒng)在設(shè)計時就考慮不周，標(biāo)準(zhǔn)太低。這樣的疏忽可能在平常的工作中都不太在意，但這種不在意會給社會造成很大危害。
應(yīng)急預(yù)案并不是對付災(zāi)害的最好方法
“應(yīng)急是在長效機(jī)制出現(xiàn)漏洞時的一種補(bǔ)救措施，應(yīng)急預(yù)案并不是解決問題的最好的方法。”薛教授說，面對突發(fā)事件要分兩步走，一是要有應(yīng)急預(yù)案，二是加強(qiáng)日常的管理程序和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。“我希望這種日常工作改善之后，使得需要通過應(yīng)急預(yù)案解決的問題越來越少。如果平時什么也不做，都等著應(yīng)急預(yù)案去解決，實際上是本末倒置了。”
突發(fā)災(zāi)害需要統(tǒng)一的部門管理也需要一部大法
現(xiàn)在我們處理突發(fā)災(zāi)害，是根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)來決定誰來負(fù)責(zé)，如自然災(zāi)害類，就由氣象和地震等與之相關(guān)的部門來解決，生產(chǎn)事故類由國家安全生產(chǎn)管理局管等等。但許多災(zāi)害往往不單單是哪一方面的事情，如果你管你的，我管我的，對災(zāi)害的處理就達(dá)不到最佳效果。
目前，我國應(yīng)對災(zāi)害沒有一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的部門。國家是由國務(wù)院辦公廳、各省市是由各自的辦公廳出面協(xié)調(diào)，但這不是個常設(shè)的機(jī)構(gòu)，只是臨時有事處理一下，所以作用也有限。其實，現(xiàn)在很多公共安全管理方面的事故，如果有制度或制度足夠完善，都可以避免。
有專家提出在各單一災(zāi)種的法，如水法、防洪法、消防法、道路交通安全法、抗震減災(zāi)法之外，制訂一部綜合減災(zāi)法，以減少某些環(huán)節(jié)的不協(xié)調(diào)，強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)的效果，薛教授認(rèn)為，這種設(shè)想不是不可以考慮。
