經過改革開放40余年的高速發展，我國社會生產力水平已得到顯著提高。但正如黨的十九大報告指出的，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，國土空間也面臨一系列挑戰。構建國土空間規劃和用途管制系統性制度，是從制度上化解發展過程中不平衡不充分的問題、全面提升國土空間治理體系與治理能力的現代化水平、落實人與自然和諧共生的新時代中國特色社會主義基本方略的重要舉措。
1、當前國土空間規劃和用途管制面臨的挑戰和應該關注的問題
當前國土空間規劃和用途管制正面臨難得的歷史性機遇。但同時也要看到，其作為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也面臨諸多的困難和挑戰：
（1）2015年，國家提出“構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度”。2020年，“十四五”規劃建議再次強調“強化國土空間規劃和用途管控”。所以，應以國土空間規劃和國土空間用途管制兩項制度為研究對象。
（2）就國土空間規劃而言，國土空間規劃既要銜接經濟社會發展規劃，又要協調區域規劃，還要約束指導專項規劃，更要兼容原有的城鄉規劃、主體功能區規劃和土地利用總體規劃。說到底，如何健全相關制度，尤其在機制上下功夫，這才是問題的重點。
（3）就國土空間用途管制而言，由于國土空間用途管制是黨的十八屆三中全會以來中央做出的重大決策部署,目前還處于探索階段。大家對一些基礎理論問題還缺少共識，尤其是管制制度尚不健全，在新時代和新要求下，需要在今后的研究和實踐中不斷改進。
（4）國土空間規劃體系的建立，它不是城鄉規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃的簡單疊加，它特別強調對底線管控原則的創造性落地。所以，它要求與用途管制實現一體化。這一點需要大家在認識上高度形成統一，要把國土空間規劃與用途管制從整體上考慮，在理論上有重大突破。
具體地說，今后的研究需要注意以下幾個方面的問題：
首先，要對國土空間規劃與用途管制這些基本概念對象有科學的認識，尤其是，對兩者的聯系要有清晰的認識。
其次，制度環境已引起普遍反思，從制度視角考察也是現實需要的視角。前面盡管在體制上做了許多工作，但目前急需加強國土空間規劃的機制重塑。
再次，盡管在國土空間用途管制制度建設上已經做了許多工作，但在新時代新要求下，仍需在在國土空間用途管制制度上不斷創新。
最后，規劃體系與用途管制最終形成一個有機整體，才是《意見》所要求的。然而這恰恰是目前的最大盲區。
2 國土空間規劃與用途管制系統性制度建設的技術路線
如何為建立國土空間規劃體系和統一用途管制提供體制機制保障，從而形成具有中國特色、滿足實際管理需求的系統性制度？這里給出技術路線：
首當其沖的是基本概念的界定。目前一個薄弱環節是對國土空間規劃和用途管制的概念及其內涵理解不深刻、不系統。所以，需要首先回答這一基礎性問題。
其次，明確研究重點。如果說國土空間規劃體系只是個理論問題，那么國土空間規劃編制實施是一項綜合的、復雜的、龐大的系統工程，也是一項戰略性的工程。盡管相關體制上的障礙已經基本解決，但其機制尚未形成和完善。本文認為，國土空間規劃制度研究，重點應該考慮五級規劃統籌問題和三類規劃協調問題。
再次，規劃編制是一方面，而另一方面就是規劃的監管。從實踐應用上看，健全國土空間用途管制制度就是規劃監管的重要內容之一。特別是，新時代對國土空間管制提出了新要求，所以，開展國土空間用途管制制度創新研究也非常重要。本文認為，應首先系統梳理我國國土空間用途管制制度的發展演進邏輯和主要特征。
最后，國土空間規劃與用途管制本來就是有一定內在聯系的密不可分的兩部分，開展一體化制度研究，就是要避免“兩張皮”，真正達到《意見》期望的目的。無論從理論本身還是實踐需要上看，國土空間規劃與用途管制之間的銜接關系值得研究。以往兩者是隔離開來研究，沒認識到這是一個復雜的系統性問題。
3 國土空間規劃與用途管制系統性制度建設的學理基礎
如何借助相關基礎理論，推進國土空間規劃體系建立，落實國土空間統一用途管制，支撐新時代國土空間開發保護系統性制度建設？這里提供幾個重要基礎理論：
（1）統籌國家、省、市、縣、鄉鎮五級規劃的制度研究。大家知道，統籌學是華羅庚教授總結提出的。統籌學是研究如何實現整體目標的全過程中施行統籌管理的有關理論、模型、方法和手段。統籌學是人類社會十分寶貴的精神財富，它的魅力和潛力尚未被人們重視和挖掘。把統籌學用于國土空間規劃的五級規劃統籌研究，不僅具有理論價值，而且更具現實意義。
（2）總體規劃、詳細規劃、專項規劃三類規劃的協調制度研究。國土空間規劃的協調問題與生俱來就有著非同一般的復雜性。但是，協同管理理論和協同管理軟件為我們提供了分析和解決各類規劃協調問題的方法和利器。可以基于協同管理理論和協同管理軟件（注：這是一個協同管理的技術系統或技術平臺，可以用于協同規劃和協同工作）探討三類規劃的協調問題，從而促進規劃之間的協同制定和協同實施。
（3）國土空間用途管制制度創新研究。新時代需要制度創新，而管理的精細化方法和智慧化手段為我們進行制度創新提供了新理念和新模式。在堅持對所有國土空間分區分類實施用途管制的前提下，可以結合具體案例對象，因地制宜地制定用途管制制度，并運用精細化方法和智慧化手段，探討國土空間用途管制制度的創新方案。
（4）國土空間規劃與用途管制一體化制度體系研究。《意見》中“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態開發管制邊界，落實用途管制”，本身就是要全面對待規劃體系建設與開發與用途管制。所以，開展一體化的集成研究才能達成最終的目標。一體化實際上也就是要集成國土空間規劃體系和用途管制體系。運用系統集成的理論和方法，使兩者有機銜接，最終提出一套切實可行的、完整的國土制度創新解決方案。
綜合以上，通過五級規劃統籌，回答如何解決國家、省、市、縣、鄉鎮五級規劃一氣呵成的問題；通過三類規劃協調，回答如何解決總體規劃、詳細規劃、專項規劃三類規劃的協調聯動問題；通過精細化方法和智慧化手段來進一步推進國土空間用途管制制度建設，是對國土空間管制制度的創新性探究；最后，從總體角度對國土空間規劃與用途管制進行一體化制度研究，是促使兩者有機銜接并實現國土空間規劃和用途管制系統性制度建設最終目標的綜合性研究。
（作者系河海大學系統工程與管理創新研究中心主任，城市和區域高質量發展智庫首席專家，中國系統工程學會決策科學專業委員會主任委員）
