20萬公頃保障房用地大考
時間：2011-07-07 11:44:02
來源：《證券市場周刊》 作者： 王金
“不是我們不支持保障房，是政府不讓。”重慶一大型民營開發商對記者說，本來去年要參與公租房建設，后來在拿地中敗下陣來。重慶市長黃奇帆的意思是，保障房姓公不姓私。反倒是在北京可以輕松地拿到保障房地塊。
2011年計劃投資1.4萬億元，建設保障性安居工程1000萬套。這是住房和城鄉建設部（下稱“住建部”）2011年的規劃。這一規劃和2010年的580萬套相比，增長72.4%；對2010年預計970萬套的商品住宅市場而言，將形成平分秋色的格局。
近日，國土資源部部長徐紹史在全國國土資源工作會議上指出：2010年全國保障性住房用地增加336%。按照住建部規劃，1000萬套保障房，假設每套60平方米，則需建筑面積6億平方米，按容積率3.0計算，至少需土地20多萬公頃。
如果要實現1000萬套的計劃，則需至少比2010年再增長10萬公頃。在18億畝耕地紅線的限制下，天量土地從何而來？特別是寸土寸金的一線城市，如何“保障”保障房的土地供應呢？
重慶保障房的地票游戲
“城市住房供給體系的合理結構，應該30%是政府提供的保障房，70%是市場主導的商品房?！秉S奇帆的保障房計劃已經將產權進行了定性，重慶的保障房只能姓公。
據了解，重慶保障房建設主要在市政府以及下屬地產集團的公有體制內運作。2003年以后，重慶市成立了正廳級的事業單位重慶市地產集團，作為政府唯一的專業儲備土地機構，為政府儲備土地。
經過七年的發展，重慶市地產集團控制的土地儲備已達20多萬畝，成為重慶市土地供應的主渠道。其儲備土地的方式主要有兩種，一種是傳統的舊城拆遷，一種是以地票交易方式實現的農村土地流轉。
地票是成渝土地改革的新產物，它是一種用地指標，原理是：把農村集體建設用地復墾為耕地后，在農村土地交易所進行地票交易，可以和城鎮建設用地置換。這樣一來，可以把閑置的農村建設用地盤活，一方面能保證耕地總量不變，一方面又能給農民提供補償。在重慶模式中，最終競得土地的開發商可以用地票抵扣部分出讓金。
市政府對地票交易總量實行宏觀調控，最基本的措施是，根據每一年度的用地計劃、周轉指標規模和經營性用地需求等情況，合理確定一個年度的交易指標總量。
目前，擬通過地票供應的建設用地量大約只占重慶年計劃建設用地量的10%。這不同于成都的地票制度，所有土地交易都需要地票，且不抵扣出讓金，而每年地票總量有限，客觀上炒高了成都地價。
就這樣，重慶市政府擁有了國內最大的土地儲備量。按重慶計劃三年內建成3000萬平方米的公租房，需要3萬多畝土地，由政府儲備的地中切割出來。
2010年重慶市首批開建的三個公租房項目之一“華巖組團公共租賃住房”項目，建成后能夠為中低收入家庭提供1.8萬套住房，可供4.5萬人居住。該項目由重慶地產集團提供土地，市政府撥款20億元，再向工商銀行(601398,股吧)借貸期限為十年的15億元貸款，以每年租金償還利息。由于租金必定不足以償還本息，還需由政府落實后續補貼，自始至終在政府主導的國有體制內完成。
上述重慶那家大型民營開發商向記者說，本來也有好幾家民營開發商想參與保障房項目，不過市政府還是把它嚴格限制在公有的體制內，不鼓勵民營資本的進入。估計一方面是為了最大限度地維護保障房的公益性，一方面也是為了國有資產的保值增值。
土地供應緊張考驗廣州保障房姓氏
廣州的模式也和重慶異曲同工。
2009年末制定了《保障性住房土地儲備辦法》，在國內首創了保障性住房用地單獨儲備制度，該辦法明確將市住房保障辦作為廣州保障性住房的土地儲備主體，并負責儲備純粹用于保障性住房建設的地塊，將經營性土地和保障性土地分開儲備。
據了解，純粹用于保障性住房建設的地塊，由市保障辦負責儲備；經營性住房建設的地塊，則依然由市土地開發中心負責儲備；既有保障性又有經營性用途的地塊，由市土地開發中心負責儲備。并優先安排保障性住房建設用地，以劃撥方式供應保障性住房土地。
目前，廣州有五種土地可以納入保障房用地儲備：依法收回的國有土地和閑置土地；收購的土地；行使優先購買權取得的土地；已辦理農用地轉用、土地征收審批手續的土地；其他依法取得的土地。
2010年11月，廣州市住房保障辦主任李俊夫表示，市住房保障辦承擔了全市1/3以上住宅供應的建設量。2010年廣州市的住房用地供應中，保障型住房規劃建筑面積則占整體供應的31.47%～39.8%。
據了解，廣州市鼓勵企業以劃撥或者協議出讓的方式，將空閑或者處于低效利用的工礦、倉儲、住宅等用地參與政府保障性住房的建設，正在推進的“三舊”(舊城區、舊村莊、舊廠房)改造有望騰挪出大批中心城區的土地。
為了緩解保障房土地供應緊張局面，廣州市在政府主導建設保障房的基礎上,鼓勵國有企業利用自用土地建設保障房，將部分直管公房轉作保障房，鼓勵用地單位建設公租房,或在商品住宅小區中配建一定比例的保障房等。
雙軌制助推北京上海保障房建設
不同于重慶廣州，北京的保障房除政府自建之外，更多采用配建制，放手讓民間資本參與。
據北京市國土局相關負責人介紹：北京市2010年完成供應保障性住房用地約1332萬平方米，占已完成住宅用地供應量的52.7%，其中包括劃撥和商品房配建兩部分，商品房配建大概占到總量的40%。
從2008年開始，北京市要求商品房項目中按一定比例配建保障性住房，在今年北京加大保障房建設規模的情況下，配建比例進一步提高。北京市國土局局長魏成林曾表示，今年的配建比例要從15%提高到30%，原則上所有商品房項目都應該配建。
據了解，“配建”實際上是政府在一些好地塊中搭配保障房，也通過招拍掛出讓，相當于變相補貼一些出讓金。開發商為了那些地塊，也不在乎搭配保障房，只要總賬能夠算得過來。
這種“招拍掛”出讓方式是北京市率先探索的：對房價上漲較快的區域試點采用“限地價，競租賃房面積、限價房面積”的方式。當競買報價達到合理土地上限價格時，就不再接受更高報價，而轉為在此價格基礎上通過現場投報配建租賃房、限價房面積的方式確定競得人。
地產大佬任志強表示，在商品房和保障房用地捆綁出讓的過程中，出讓價格偏高的狀況經常出現。甚至在不少地塊的成交中，樓面地價高于政府對保障房的回購價。任志強認為，配建保障性住房是在推高商品房房價，并轉嫁到購房者身上，相當于“所有的消費者和購買者要為政府承擔社會保障責任”。
至于保障房的選址，北京市國土局有關負責人介紹，2007年至2009年，北京市保障房用地約50%分布在軌道交通站點附近，較好地滿足了入住居民出行便利的需求。2010年，保障性住房用地90%以上分布在城市功能拓展區、重點發展新城的交通便捷地區，通過預留一定比例的配套商業或產業用地，滿足居民就業等更深層次的需求。
北京市東城區政府一位保障房項目負責官員表示，在核心區域就不宜配建保障房，東城西城的保障房就很少。比如，北京市廣渠路15號地配15000平方米的廉租房不大合適，因為住廉租房的人要住在CBD，必然負擔不起高昂的生活成本。應該提高商業用地的收益，把這些錢拿來在新城或交通方便的地方建廉租房。
記者采訪了解到，北京市海淀區2011年將有150萬平方米保障性住房開工建設，包括經濟適用房、廉租房、限價房、公共租賃房、“三定三限”安置房以及定向安置房，計劃竣工52.7萬平方米交付使用。
北京市昌平區今年將新開工建設保障性住房40萬平方米、4842套，竣工交用保障房1930套、17.4萬平方米。豐臺區將籌集新建各類政策性住房約2.85萬套。朝陽區計劃竣工各類政策性住房7500套，主要分布在管莊、東壩地區，約占全市總量的十分之一。占地面積約60萬平方米。
專家認為，重慶由政府主導模式可以確保保障房的公益性質，但對金融支持以及專業開發經驗要求較高，北京模式更多借助民間資本的力量，更加市場化，但開發商參與保障房不具有成本優勢，之前便出現過經濟適用房改成兩限房以提高利潤空間的情況。出于逐利的考慮，北京的保障房具有3%-5%的利潤空間。
