以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月23日
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新型冠狀病毒肺炎（簡稱新冠）疫情就是人類的一場重大災難，全人類已經為此付出了沉重的代價。然而，災難之后，我們還要繼續正常的生活、工作、 學習、交流與合作。當下，城市化仍然是我國經濟社會發展的最大動力，那么新冠疫情之后，我國的城市化在世界未來這個大變局中將走向何方？我們應該采取哪些對策？
一、按生態環境承載力規劃城市群，給予縣城以城市地位
此次新冠疫情突發在城市，也讓很 多城市措手不及。這些年來，城市規模瘋狂擴張、“攤大餅”的發展方式帶來的城市人口高度聚集、交通擁堵、環境 污染等，也為疫情傳播提供了可乘之機。
長期以來，我國學術界一直在“超大城 市和中心城市輻射型為主的集中式城市化模式”和“以中小城市和小城鎮主導 的分散式城鎮化模式”之間爭論不休， 國家政策層面定的調是“構建大中小城 市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局”。當代城市的競爭不再是單一城市的競爭，而是依托城市群所構建的公共服務、產業集聚、科技創新、人力資源以及生態環境等多要素的競爭。
“十三五” 規劃綱要指出，“加快城市群建設發展”提及的城市群共有19個，從建設和發展水平看，京津冀、長三角、珠三角（粵港澳大灣區） 三個城市群具備世界一流城市群的基礎。疫情之后，構建世界一流城市群是我國高質量城市化發展的最大挑戰，因此，建議按生態環境承載力規劃我國城市群。 據不完全統計，2018年，珠三角（不含 港澳）GDP 為 81000 億元，人口約 6000 萬，人均 GDP12.9 萬元。長三角 GDP 為 179000 億 元；人口約 1.60 億，人均 GDP 約 11.7 萬元。 京津冀 GDP84000 億元，人口約 1.10 億，人均 GDP 約 8.4 萬元。數據表明京津冀盡管擁有二個直轄市，但GDP總量與人均都較珠三角和長三角遜色，京津冀在發展模式上也應反思, 因為在京津周邊沒有特別突出的中小城市。
在上述三大城市群中，有代表我國城市發展最高水平的北上廣深，但在上海和廣州周邊的產業強縣（鎮），卻要“小牛拉大車”——一個街道或小鎮的編制，卻要管理幾十萬流動人口的“吃喝拉撒睡”；而地處京津周邊的貧困縣，“等、靠、要”思想較為突出，基本公共服務不夠到位，抵御自然災害能力較弱等問題。縣域的公共產品服務能力不足與不均衡，已經難以適應城市群的發展需求。如果按生態環境承載力來審視，上述三大城市群還有很大的發展和改進空間。
2017年，中國國際城市化發展戰略研究委員會發起了“中國的城市是多了還是少了？”主題研討會，專家認為，無論從城鎮化的發展規律，還是從國際城市發展史的比較來看，城市數量不足已經成為我國經濟發展的一塊短板，近30多年的城鎮化加速階段，中國城市的數量不增反降，尤其是中小城市數量占比還在減少，這也是導致我國大城市病突出的一個重要問題，亟須加以解決。
有數據顯示，美國 2 億多城市人口，城市數量達1000多個（也有數據為10100多個），日本1億多城市人口，有787個城市。2019 年我國約有 8 億城市人口，只有 672個城市， 百萬人口以上的城市有161個，占24.0%，而 20萬人以下的小城市卻占比不到18%。但我國縣級行政區有2844個，其中市轄區963個、 縣級市375個、縣1506個（含自治縣117個、 49 個旗、3 個自治旗、1 個特區和 1個林區）。在我國的縣城都有一個城關鎮，因此，我國應該大力扶持發展縣城，給予縣城以城市地位，補齊我國縣域公共服務短板，助力提升突發公共衛生事件的應對能力，保障我國社會經濟的穩定持續運行。
二、加快農業轉移人口市民化步伐，做大“三個一億人”落戶大蛋糕
新冠疫情肆虐下，大規模的人口離城和返城，給我國城市的社會管理帶來很大的挑戰。 特別是開工、復工之際，人員的摸排，疑似人員的跟蹤、隔離人員的服務，無不給城市管理帶來巨大壓力。 痛定思痛，造成人口大規模流動的根源在于我國傳統的戶籍制度，是時候反思人口流入城市的落戶政策了。
據統計，截至2019年，北京常住人口總數達2153.6萬人，戶籍常住人口1408萬人，非戶籍外來常住人口745.6 萬人。上海常住人口總數為2428.14萬人，戶籍常住人口1450.43萬人，非戶籍外來常住人口 977.71 萬人。廣州市常住人口總數 1530.59 萬人，戶籍常住人口953.72萬人，非戶籍外來常住人口576.87萬人。深圳市常住人口總數 1343.88 萬人，戶籍常住人口 494.78 萬人， 非戶籍外來常住人口 849.1 萬人。
從上述北上廣深 4 大城市的人口統計數據中可以看出，我國是世界上人口流動性就業規模最大的國家。這一方面是我國人口眾多，但更重要的是我國戶籍管理制度改革嚴重滯后，導致了我國特有的“半城市化”現象，概括其表現為：農民離開鄉村到城市就業與生活，但他們在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房 等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，在城市沒有選舉權和被選舉權等政治權利，未能真正融入城市社會。顯然，這是一種殘缺的狀態，它意味著經濟權利的不完整、政治權利 的不完整、文化權利的不完整，意味著享受國家發展成果的不平等、參與國家文明進程的不平等。
在2010年中國國際城市化發展戰略研究委員會的有關研究報告中顯示，城市化率數據是按城鎮非農人口（即戶籍人口）與總人口之比計算，與國家統計局按全國城鎮人口與總人口之比計算出的數據相比，2006—2009年兩者之差分別為 11.37、11.97、12.4 和 12.83 個百分點，每年涉及人口基本上在1.60億人左右，并呈遞增趨勢。2010年一舉突破2億大關，達到2.06億。2019年國家統計局發布的中國城鎮化率突破60%，但戶籍城鎮化率為 44.38%，兩者之差達 15.62 個百分點，涉及人口約 2.19 億。 因此，每到春節我國都會形成世界罕見的春運大潮。
改革開放以來，為了讓春運不再成為“人在囧途”，我國修建了大量的高速公路和高速鐵路，但當新冠疫情來臨之時，高速密集的春運恰恰成為病毒傳播的主要途徑，在這一特殊時期我們認識到只有讓流動人口“穩定居住”下來，才能阻斷疫情的擴散傳播。6月13日北京新發地疫情通報新增新冠肺炎確診36 例，陽性檢測者 1 例，其均與新發地市場有關，其中北京戶籍 8 例，其他省市戶籍 28 例。 可見，超過三分之二的確診病例戶籍并非北京市的，這凸顯出目前我國的城鎮化質量不高，人戶分離現象十分突出的薄弱環節。
2014年3月5日國務院總理李克強在十二屆全國人大二次會議上作政府工作報告時說，要推進以人為核心的新型城鎮化。堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化道路，遵循發展規律，積極穩妥推進，著力提升質量。今后一個時期，著重解決好現有“三個一億人”問題，促進約一 億農業轉移人口落戶城鎮，改造約一億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約一億人在中西部地區就近城鎮化。
根據國家統計局發布的調查結果，2015—2019 年我國人戶分離人口、 流動人口和農民工總量見附表。從附表中可以看出，我國2015—2019年人戶分離和流動人口呈逐年遞減，但數量不大，5年分別減少了 0.14億人和0.11億人；農民工總量卻呈逐年遞增，5 年共增加了 0.14 億人。也就是說，從農民工數量逐年遞增的數據來看，國家推出“三 個一億人”政策對農民工的影響并不大。從五年來通過媒體公開的與之相匹配的戶籍、土地、 住房、教育和醫療等公共配套改革措施和效果來看，總體上的感覺是雷聲大雨點小，推進緩慢。希望新冠疫情能夠成為一個契機，讓“三個一億人”盡早實現定居、安居夢想。
附表：2015—2019年我國人戶分離、流動人口、農民工總量統計
年度 人戶分離 流動人口 農民工
2015 2.94億人 2.47億人 2.77億人
2016 2.92億人 2.45億人 2.82億人
2017 2.91億人 2.44億人 2.87億人
2018 2.86億人 2.41億人 2.88億人
2019 2.80億人 2.36億人 2.91億人
（簡要分析：人戶分離和流動人口呈逐年遞減，但數量不大，5年分別減少了0.14億人、0.11億人；農民工總量卻呈逐年遞增，共增加了0.14億人。）
“三個一億人”是什么概念，我們可以這樣理解：它相當于三個日本、四個德國或五個意大利的全國總人口。面對要解決“三個一億人”的戶籍、土地、住房、教育和醫療等公共配套設施建設，一些地方政府官員倍感壓力山大或覺無從下手。但我們應清醒地認識到，“三個一億人”不光是實現人口的區位轉移，還將帶來消費結構和消費規模的巨大轉變，“三個 一億人”所衍生出來的衣、食、住、行和文化消費潛力都將是難以估量的。
因此，我們應該大膽創新，做大“三個一億人”這一大蛋糕，在出口經濟低迷的情況下，“三個一億人”城市化所帶來新的消費群體，對于投資市場、產業升級和國民經濟發展絕對是一大利好消息， 也是我們最樂于見到的結果。
三、完善突發公共衛生事件應急防控體系與機制，讓公共服務形成有效的消費市場
新冠疫情給世界各城市最大的考驗之一，就是醫療服務和醫療防護物資的供應。幾乎沒有一個城市在醫療物資供應上不短缺。為了物資的保障，出現了國與國之間，政府與政府之間互搶物資的情況，例如美國搶走德國20萬N95口罩，大理截留寄往重慶的口罩等等。
在物資的供應上，考驗政府的就是如何協調、利用這些物資，確保最優化、最有效，把居民的恐慌和擔心在最短時間予以消除。而醫療機構的數量和質量，很大程度上決定了每個城市應 對新冠疫情防控的能力。 毫無疑問，新冠疫情之后，世界各地疫情高發城市，如美國的紐約、加利福尼亞，印度 的馬哈拉施特拉邦，英國的英格蘭地區，中國的武漢等城市的競爭力會大打折扣。
沒有公共衛生的安全，沒有有效的公共服務供給，我們的城市就沒有長期的可持續發展能力，我們的城市管理水平和城市化質量的提升也就無從談起。因此，要在政府加大投入的基礎上，加大市場化的公共服務供給，讓公共服務形成有效的消費市場。
以醫療資源為例，在我國的19個城市群中，京津冀城市群因擁有北京、天津兩大直轄市，其醫療資源已可比肩歐美國家。長三角和珠三角城市群因產業集聚、人口大量流入，使得滬穗等老牌醫療城市優勢不再。 因此，只有提高我國突發公共衛生事件應對能力，才能在嚴峻多變的國內外形勢中，應對持續國內防疫和外部輸入防范的雙重挑戰，從根本上加強我國衛生安全防控能力。通過高效預警、分類分級、突出重點、精準防控，可以較大程度節省疫情防控投入的精力與成本。
第一，要改革完善我國疾病預防控制體系，健全公共衛生服務體系，優化醫療衛生資源投 入結構，特別是要加大縣域和農村醫療衛生資 源的投入。
第二，要在做好基層防控能力的基礎上，加強全科醫生、分級診療等制度建設，加大鄉村醫生、傳統中醫人才的培養，推動城鄉公共衛生服務與醫療服務的有機整合，健全城鄉聯 防聯控工作機制。
第三，要改革完善重大疫情防控救治體系，健全重大疫情應急響應機制，建立集中統一高 效的領導指揮體系，健全科學研究、疾病控制、臨床治療、衛生防疫的有效協同機制，完善突發重特大疫情防控規范和應急救治管理辦法。
第四，要改革我國以戶籍常住人口規模配 置公共資源投入模式，應按照城市群布局、城市實際管理人口和老齡化趨勢配置公共資源，系統解決我國地方公共資源不均衡和養老設施 滯后等問題。
第五，要鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在重大疫情預警、監測分析、評估決策、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面更好地發揮技術支撐作用。
四、加快推進城市更新，做好城市老舊 小區改造惠民工程
一座城市的新氣象，不僅體現為氣派的高樓、美觀的建筑，也彌散在溫馨有序的老小區、井井有條的舊街巷。城市更新、老舊小區改造是我國城市化高質量發展的重要一環。
在社區、小區層面阻斷新冠疫情，是當前城市疫情防控的重中之重。但眾多老舊小區存在破損老化、市政設施不完善、環境臟亂差、管理機制不健全、物業服務人員較少等問題，對外來人員、車輛管控不嚴格，人員隨意出入，小區內疫情防控宣傳氛圍不濃，成了疫情防控的死角。對于沒有物業管理的小區，疫情防控 工作通常由社區兜底，但社區工作力量明顯不 足，相應的疫情防控工作成了許多城市中心城區的重點、難點、薄弱點，小區物業管理和業 主發生沖突的新聞屢見不鮮。據統計，新冠疫情病死者中超過90%是75歲以上的老人。而老舊小區又是老人相對比較集中的地方，因此，提升老舊小區生活居住品質，開通老舊小區急 救醫療通道的緊迫性更加突出。
住建部副部長黃艷坦言：這次新冠疫情也暴露出了很多老舊小區在社區治理、設施、服務等方面的很多短板，比如說衛生防疫、助餐、便民市場等服務設施不足，很多地方小區沒有 收接快遞的場所或設施，還有安防、技防水平不高。現在很多地方結合疫情防控工作，做了很多智能化的技防提升。
可見，新冠疫情讓人們認識到社區防疫的重要性，也為老舊小區改造提供了新的思路。例如，改造過程中要注意規劃消防、急救等專 用通道，對公共區域進行功能劃分，并留有實施封閉管理的可能；加強小區數字化建設， 在改造方案中需統籌考慮，為智能設施和5G 基礎設施預留接口等。通過硬件設施的升級，居住環境越來越好，居民才能在改造中有獲得感、幸福感。在老舊小區改造的后續維護管理中，只有充分發揮居民共建共治的作用，才能真正實現老舊小區改造成果讓百姓共享 的目的。
數據顯示，截至2019年5月底，我國需 要改造的城鎮老舊小區約17萬個，涉及居民上億人。改造內容包括水、電、氣、路等市政基礎設施的維修完善、垃圾分類設施的配套和加裝電梯，有條件的可配建停車場、活動室、物業用房等，還可完善社區的養老、撫幼、文化室、醫療、助餐、家政、快遞、便利店等設施。
試點證明，城鎮老舊小區改造花錢不多，惠及面廣，不僅幫助居民改善基本居住條件，也是擴大投資激發內需的重要舉措。例如，通過規范和新增老舊小區停車位，緩解了小區停車難，解決居民停車困擾，減少疫情防控期間車輛出入；通過消除小區內存在的衛生死角，方便疫情防治過程中的消殺工作；通過老舊小區強弱電改造，提升了老舊小區供 電及通信線路承載能力，為小區居民居家辦公、學習、生活等提供了便利。
復旦大學經濟學碩士、華泰證券研究所副所長鮑榮富看好老舊小區改造的商機。2020年國務院確定老舊小區改造3.9萬個，涉及居民 近700萬戶，樂觀預計帶動投資6700億元，全國待改造老舊小區潛在的投資空間約達 4 萬億元。預計有望拉動建材、家居、家電超千億的市場增量。
五、加快推進城鄉融合發展，在大都市周邊培育特色小鎮和美麗鄉村
在新冠疫情的巨大沖擊下，似乎我們的城市相比農村更為脆弱。我們的城市雖然擁有比農村更好的防災設施、醫療條件和應急管理系統。但因農村地區人口密度低、避災緩沖空間大、自給自足能力強的特點，在“疫情防控”方面更顯優勢、更具韌性。盡管部分村莊實行了“斷路封村”等粗暴、極端的防控手段，但也只有在具備自給自足能力的前提下才敢“斷路封村”。
新冠疫情防控帶給我們的啟示是，鄉村的生產價值、生活價值、生態價值、生命價值以及文化價值與優勢得到了體現。因此，城鄉融合發展需要從更多維度關注鄉村的資源與空間價值，更加審慎地思考鄉村資源的保護與利用 方式，更加系統有效地配置城鄉公共服務設施與基礎設施；突破固有思維模式，從利于城鄉 治理角度創新構建新的城鄉功能關系，形成更加緊密互動的城鄉融合體，以提高應對公共安 全事件的韌性。通過差異互補、相生相融，構 建“共建、共享、共榮”的生命共同體，才能實現城鄉綜合效益的最大化。 新中國成立以來，我國關于城鄉關系在策略上經歷了從“城鄉二元結構”到“城鄉統籌發展”，逐漸走向“城鄉融合發展”的轉變，實現“工農互促、城鄉互補、全面融合、共同 繁榮”。在這一過程中，我們是否應該反思，我國快速發展的城市化存在“土地城市化快于人口城市化”的弊端，除了帶來經濟高速發展，社會快速進步，也帶來了交通擁堵、城市內澇、空氣污染、環境喧囂、居住環境惡化等城市病，也給各種致命的傳染病細菌、病毒提供了有利的傳播途徑。
亞里士多德說：“人們為了生活來到城市。”誠然，我們除了向往大都市的便利、繁華和高品質的文化生活外，還不應該忽視最基本的健 康。因此，我們應該思考更成熟的城鄉規劃與布局，摒棄單核、單極和攤大餅式的城市規劃，分離出一部分功能到大都市周邊的小城鎮和鄉村，不僅可以緩解大都市的擁擠，同時也能帶動周邊的小城鎮和鄉村實現共同發展，畢竟城市和鄉村，永遠不是對立的關系，而是不斷協同和融合。從本質上來說，在大都市周邊建設 特色小鎮和美麗鄉村，就是要創造與城市不同 的獨特生活方式，創新一種“比城市更溫馨、 比農村更舒適”的生活形態。
我們有理由相信，經過這次新冠疫情的考驗，中國的城市化將由速度型向質量發展型轉變，“把城市建設得更像城市，把鄉村建設得更像鄉村”的美好愿景值得期待！
（本文刊發于《中國經濟社會論壇》雜志2020年第7期，月刊。作者蔡義鴻，系中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任兼秘書長、副編審）
