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2024年11月24日
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“這次會(huì)議以145票贊成、1票反對(duì)、7票棄權(quán),通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》(下稱行政強(qiáng)制法)。”2011年6月30日下午,行政強(qiáng)制法由十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議表決通過(guò),將于2012年1月1日起施行。
“從起草到現(xiàn)在23年了,終于出臺(tái)了!”北京大學(xué)法學(xué)院教授、行政法學(xué)專家姜明安告訴記者,1988年,他參與了國(guó)務(wù)院法制局啟動(dòng)的“行政強(qiáng)制執(zhí)行條例”起草工作,這可看做該法最早的起草時(shí)間。
立法初衷:劍指“亂、濫、軟”
2005年12月24日,行政強(qiáng)制法草案提交十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議初審。在這次會(huì)議上,全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹作專題講座時(shí)指出,實(shí)踐中,存在亂設(shè)行政強(qiáng)制和濫用行政強(qiáng)制的“亂”象,還存在行政機(jī)關(guān)對(duì)有些違法行為不能有效制止等“軟”的現(xiàn)象,“因此,制定行政強(qiáng)制法,既要治‘亂’和‘濫’,也要治‘軟’。”
那么,行政強(qiáng)制法,是否實(shí)現(xiàn)了“治亂、治濫、治軟”的初衷?
“大體上實(shí)現(xiàn)了。”姜明安告訴記者,治“亂”方面,行政強(qiáng)制法完善了行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán),以后不會(huì)再有隨意設(shè)定行政強(qiáng)制的紅頭文件或規(guī)章;治“濫”方面,該法確立的“行政強(qiáng)制實(shí)施程序”,要求實(shí)施主體必須是“具備資格的行政執(zhí)法人員”,且由“兩名以上執(zhí)法人員實(shí)施”,實(shí)施時(shí)必須“當(dāng)場(chǎng)告知”理由、依據(jù),以及當(dāng)事人權(quán)利、救濟(jì)途徑等。
對(duì)行政強(qiáng)制制度的“軟”,一些城管執(zhí)法人員最有體會(huì)。濟(jì)南市的丁先生曾經(jīng)對(duì)媒體表示“最怕查露天燒烤攤”。一次,他和100多名同事突擊檢查時(shí)被200多人圍在中間,“這些攤主都懂法,不打我們,只是辱罵我們,一些老人、婦女朝著我們亂抓亂撓、吐口水。我們不能還手,否則會(huì)被看成欺負(fù)弱勢(shì)群體、暴力執(zhí)法。最后,我被吐得滿臉唾沫,惡心得好幾天吃不下飯……”
“有了行政強(qiáng)制法后,這種‘軟’的現(xiàn)象會(huì)有所改變。”在姜明安看來(lái),該法第十七條規(guī)定,依據(jù)行政處罰法“行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)”(如城管、文化執(zhí)法大隊(duì)等)可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施,便是“賦予其執(zhí)法手段”的體現(xiàn)。
姜明安一再表示,不必?fù)?dān)心城管執(zhí)法權(quán)過(guò)大,因?yàn)樾姓?qiáng)制法規(guī)定了嚴(yán)格的程序。這個(gè)法的性質(zhì)主要是一部“控權(quán)法”,而不是“授權(quán)法”。
強(qiáng)制設(shè)定權(quán):“口子”開(kāi)多大?
一段時(shí)期以來(lái),國(guó)家每通過(guò)一項(xiàng)法律、行政法規(guī),各地相關(guān)部門(mén)就增加一支執(zhí)法隊(duì)伍,形成了七八頂“大蓋帽”去管一頂“破草帽”(行政相對(duì)人)的局面。而“多頭”執(zhí)法的根源,是行政強(qiáng)制措施的多方設(shè)定。
2009年,全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,行政強(qiáng)制設(shè)定“比較亂”,除了法律之外,行政法規(guī)、地方性法規(guī),都對(duì)此作出了規(guī)定。
行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)該如何配置?讓法律統(tǒng)一設(shè)定,還是也允許行政法規(guī)、地方性法規(guī)部分設(shè)定?給后兩者的“口子”應(yīng)該開(kāi)多大?
歷次審議中,全國(guó)人大常委會(huì)委員們都高度關(guān)注設(shè)定權(quán)問(wèn)題,委員們的主張大致分為三類(lèi):
——法律統(tǒng)一設(shè)定,不“開(kāi)口子”。四審時(shí),呂薇、李重庵等委員依然建議,從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看待行政強(qiáng)制的設(shè)定,堅(jiān)持行政強(qiáng)制法定原則,盡量由法律統(tǒng)一設(shè)定行政強(qiáng)制。二審時(shí),鄭功成等委員提出,授予地方設(shè)定權(quán)容易造成行政措施被濫用,不贊同地方性法規(guī)有設(shè)定行政強(qiáng)制的權(quán)力。
——由法律統(tǒng)一設(shè)定,但在法律尚未設(shè)定時(shí),可以只給行政法規(guī)“開(kāi)口子”。三審時(shí),朱啟委員認(rèn)為,行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定應(yīng)該收歸中央一級(jí),法律覆蓋不到的,可以由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)設(shè)定,不應(yīng)該下放到地方。
——法律未設(shè)定時(shí),可以向行政法規(guī)、地方性法規(guī)“開(kāi)口子”,但要嚴(yán)格限制。持該觀點(diǎn)的委員較多,這也是草案稿貫穿始終的意見(jiàn)。
三審時(shí),陳斯喜委員主張,賦予二者行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)的同時(shí)“要有嚴(yán)格的限制”,即對(duì)哪些事項(xiàng)需要采取強(qiáng)制可以規(guī)定,但不應(yīng)擴(kuò)大行使強(qiáng)制權(quán)的機(jī)關(guān)。四審時(shí),吳曉靈委員建議行政法規(guī)、地方性法規(guī)設(shè)定行政強(qiáng)制時(shí)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案,同級(jí)人大常委會(huì)在兩年內(nèi)進(jìn)行評(píng)估。
記者看到,表決稿確認(rèn)了第三種主張,即“行政強(qiáng)制措施由法律制定”;行政法規(guī)可以設(shè)定除限制公民人身自由、凍結(jié)存款、匯款以及應(yīng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施(如進(jìn)入公民住宅)以外的其他行政強(qiáng)制措施;地方性法規(guī)可以設(shè)定查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物,扣押財(cái)物的行政強(qiáng)制措施。
為了加強(qiáng)對(duì)設(shè)定權(quán)的監(jiān)督,表決稿規(guī)定:擬設(shè)定強(qiáng)制的起草單位應(yīng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等聽(tīng)取意見(jiàn);設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)定期對(duì)所設(shè)強(qiáng)制進(jìn)行評(píng)價(jià),對(duì)不適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制及時(shí)修改或廢止;公民、法人或者其他組織可以就強(qiáng)制的設(shè)定、實(shí)施提出意見(jiàn)建議,有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)研究論證并反饋。
強(qiáng)制拆遷:法院執(zhí)行?政府執(zhí)行?
對(duì)于拆遷,1989年行政訴訟法規(guī)定:行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制執(zhí)行,也可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,這被學(xué)界稱為“非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行”。草案四審稿也規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件,裁定執(zhí)行的,由人民法院執(zhí)行。”
然而,實(shí)踐中,此類(lèi)強(qiáng)制執(zhí)行,尤其是其中涉及土地、房屋等強(qiáng)制執(zhí)行的難度日益增大。2007年,各級(jí)法院受理此類(lèi)執(zhí)行案件超過(guò)24萬(wàn)件,而同期行政訴訟案件只有10萬(wàn)件左右,給法院執(zhí)行帶來(lái)不小壓力。一位基層執(zhí)行法官告訴記者:“法院實(shí)施強(qiáng)制拆遷,有損司法形象。”
姜明安認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)拆,相對(duì)人可以到法院告;但法院如果違法強(qiáng)拆,相對(duì)人到哪里去告?強(qiáng)拆裁決是司法行為,實(shí)施強(qiáng)拆實(shí)質(zhì)上是一個(gè)行政行為,法院實(shí)施的強(qiáng)拆,如果不能“裁執(zhí)分離”,同樣會(huì)導(dǎo)致侵權(quán)和腐敗,理想的方案是“法院裁決,行政機(jī)關(guān)實(shí)施,法院對(duì)實(shí)施行為監(jiān)督”。
現(xiàn)在一些地方已經(jīng)開(kāi)始探索“裁決”、“執(zhí)行”適當(dāng)分離。如浙江省東陽(yáng)市政府在今年1月出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步明確土地及規(guī)劃管理職責(zé)的意見(jiàn)》,要求該市國(guó)土部門(mén)對(duì)已作出行政處罰決定的土地違法案件,及時(shí)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,法院審查后裁定執(zhí)行的,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合有關(guān)部門(mén)實(shí)施強(qiáng)拆。
今年2月,上海市高級(jí)法院出臺(tái)《關(guān)于<國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例>施行前已取得房屋拆遷許可證項(xiàng)目所涉案件有關(guān)審判、執(zhí)行工作的若干意見(jiàn)》,明確強(qiáng)制搬遷的審查由法院進(jìn)行,在裁決后由法院院長(zhǎng)簽發(fā)公告責(zé)令限期搬遷,如逾期不搬,在法院監(jiān)督下由政府部門(mén)具體實(shí)施。
“考慮到這種執(zhí)行方式尚在改革探索,草案對(duì)具體執(zhí)行方式可不作規(guī)定,為法院探索改革執(zhí)行方式留出空間。”6月27日,全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員喬曉陽(yáng)表示,四審稿中刪除了由法院執(zhí)行強(qiáng)制措施的規(guī)定。這一條在最終的表決稿中,也沒(méi)有出現(xiàn)。
然而,今年1月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已規(guī)定,強(qiáng)制搬遷,由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)政府依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,法院可據(jù)此執(zhí)行強(qiáng)拆。行政強(qiáng)制法生效后是否意味著,執(zhí)行強(qiáng)拆的主體不一定是法院?“是的,上位法優(yōu)于下位法。”姜明安表示,行政強(qiáng)制法的法律效力優(yōu)于房屋征收與補(bǔ)償條例。
此外,對(duì)于“拆違(違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等)”行為,行政強(qiáng)制法規(guī)定,當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟,又不拆除的,行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)拆。姜明安認(rèn)為:“這增加了當(dāng)事人的救濟(jì)程序,當(dāng)事人對(duì)‘違建’的認(rèn)定和‘拆違’有異議時(shí),有權(quán)申請(qǐng)復(fù)議或提起行政訴訟。”
五審時(shí),汪光燾委員建議在行政強(qiáng)制法通過(guò)后,最高法與國(guó)務(wù)院加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),逐步解決“誰(shuí)來(lái)執(zhí)行”的問(wèn)題。關(guān)于城管執(zhí)法,姜明安認(rèn)為“與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施”中的“有關(guān)”太籠統(tǒng),還需制定行政法規(guī),具體規(guī)范城管、文化執(zhí)法大隊(duì)等部門(mén)可以適用的行政強(qiáng)制措施種類(lèi)。
時(shí)間:6月30日下午
新聞發(fā)布會(huì):全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳舉行新聞發(fā)布會(huì)。
答記者問(wèn):全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹,國(guó)務(wù)院法制辦副主任袁曙宏。
“不是強(qiáng)化,而是限制約束”
有記者問(wèn):這部法律對(duì)我國(guó)行政機(jī)關(guān)行使行政強(qiáng)制權(quán),是保障多了一些,還是限制多了一些?
信春鷹:行政強(qiáng)制法,法名叫“行政強(qiáng)制”,實(shí)際上和行政處罰法和行政許可法等法律一樣,并不是要強(qiáng)化行政權(quán),而是要通過(guò)健全和完善制度來(lái)限制、規(guī)范、約束權(quán)力的行使,所以準(zhǔn)確地說(shuō)是行政強(qiáng)制規(guī)范法。
袁曙宏:從本質(zhì)上講,行政強(qiáng)制法更多的是規(guī)范、限制行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán),同時(shí)也是依法保障行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)。行政機(jī)關(guān)依法享有行政強(qiáng)制權(quán),才能保護(hù)公共秩序、維護(hù)公民權(quán)利。因此,制定行政強(qiáng)制法也是對(duì)依法行使行政權(quán)的一個(gè)保障。這兩個(gè)方面是相輔相成的,都是為了維護(hù)公共秩序和保護(hù)公民權(quán)利。
確立5個(gè)原則
有記者問(wèn):行政強(qiáng)制法的立法原則是什么?
信春鷹:行政強(qiáng)制法在總則一章確立了幾個(gè)重要原則:
——第四條規(guī)定了“法定原則”,行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施,應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。
——第五條規(guī)定了“適當(dāng)原則”,即政府要采取的行政強(qiáng)制手段和行政相對(duì)人的違法行為之間應(yīng)該適當(dāng)。
——第六條是教育和強(qiáng)制相結(jié)合的原則。
——第七條規(guī)定,不得利用行政強(qiáng)制權(quán)為單位或者個(gè)人謀取利益。
——第八條規(guī)定法人、公民或者其他組織的權(quán)利,這里包括陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)復(fù)議或者行政訴訟的權(quán)利,對(duì)因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政強(qiáng)制受到損害的,有權(quán)依法要求賠償?shù)臋?quán)利。
首要工作是“清理行政強(qiáng)制措施”
有記者問(wèn):為保障這部法律的實(shí)施,今后要做哪些工作?
信春鷹:從立法機(jī)關(guān)的角度,有兩方面的工作是迫切需要做的:一是對(duì)現(xiàn)在的規(guī)范性文件中所規(guī)定的行政強(qiáng)制措施進(jìn)行清理,因?yàn)樾姓?qiáng)制法第十條規(guī)定:“法律法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件,不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。”現(xiàn)實(shí)生活中,行政強(qiáng)制措施的設(shè)定還比較亂,法律法規(guī)以外的規(guī)范性文件中還規(guī)定有大量的行政強(qiáng)制措施,本法公布實(shí)施以后,都要清理。
二是法律的實(shí)施,這是復(fù)雜的事情,首先大家的觀念要有一個(gè)轉(zhuǎn)變,要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)行政強(qiáng)制法的宗旨和原則,認(rèn)真遵守每一個(gè)規(guī)定,這是一個(gè)長(zhǎng)期的問(wèn)題。
袁曙宏:行政強(qiáng)制法與政府的關(guān)系非常密切,對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)政府工作,規(guī)范政府行為,創(chuàng)新行政理念都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。今后一段時(shí)間,各級(jí)行政機(jī)關(guān)要在學(xué)習(xí)教育、清理規(guī)范性文件等方面努力。在監(jiān)督檢查方面,上級(jí)行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)行政強(qiáng)制法實(shí)施情況的監(jiān)督檢查,依法追究違反行政強(qiáng)制法的責(zé)任,包括對(duì)國(guó)有土地上房屋征收和搬遷,違反行政強(qiáng)制法規(guī)定的,要嚴(yán)格嚴(yán)肅追究責(zé)任。
