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2024年11月24日
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近日,小販夏俊峰一案成為輿論焦點。而一部可能制約城管制度的法律剛剛被從死亡線上拉了回來。
4月底,在第三次審議結束兩年之后,全國人大常委會對《行政強制法(草案)》進行第四次審議,將這部即將進入廢止程序的法律重新激活。
曾在23年前參與起草這部法律的北京大學法學院教授姜明安說,這部曾被寄予厚望的法律,自1988年起草至今,始終未獲通過,甚至一度銷聲匿跡。
“直到最近幾年,拆遷、城管等行政強制行為所引發的案件開始逐漸增多,《行政強制法》才重新被提上立法日程。”他說
姜明安教授的論斷很簡單:“我們需要合理的法律程序來規范城管制度。”
城管制度存短板
在城管制度設立之初,誰也沒有料想到城管會陷入尷尬境地。1997年,為了節約執法成本,根據1996年頒布的《行政處罰法》第16條對“集中行政處罰權”的相關規定,國務院決定成立一個“綜合執法部門”,集中執行各個行政部門的行政處罰行為。從那時起,全國先后有100多個城市成立了城管執法機構。
而制度的問題也從一開始就埋藏下來。城管代表其他部門行使職能,沒有法律依據,也缺乏相應的權力制約和監督。在北京,城管部門擁有14項職能,300多項執法權。
有時候,引起“問題”的是經濟利益。有報道稱,南京城管把收繳的桌椅、塑料筐甚至燈箱牌都當做廢品賣掉賺錢,而各種罰款也成為“贏利”的重要方式。
另一些時候,“問題”卻更加復雜。城管系統中一些人員素質不高,只能“依靠野蠻行為來確認自己的身份地位”,這也推動著城管行為和“暴力”被越來越頻繁地聯系在了一起。
不過,相比于那些奪路狂奔的小販,在制度的另一頭,處于強勢地位的城管也常常滿腹委屈。北京城管人員郭欣說,他總是被繁瑣的工作搞得疲憊不堪。
法律因何蹣跚
“對于城管行為還是要通過法律約束,防止權力的濫用。”姜明安說。在過去的幾年里,《行政強制法》曾經被法律界寄予厚望。這部法律意在通過職權和程序方面的規范,防止行政權力濫用,同時也為執法提供依據。人們普遍認為,它對目前爭議嚴重的拆遷、城管等行政強制相關問題都能起到約束、控制的作用。然而,從1988年起草至今,這部命途多舛的法律始終未獲通過。
“各方的博弈是主要原因。”姜明安說,“《行政強制法》涉及行政機關和司法機關的權力調整重構,也會影響執法部門和執法者現有的利益,因此必然會遇到各種有形或者無形的阻力。”
姜明安還記得自己23年前參與起草《行政強制條例》的情形。當時,來自全國兩所高校、兩個事業單位的四位專家各自提交了第一版草案,但誰也沒有想到,在之后漫長的歲月里,這部法律步伐緩慢,甚至一度銷聲匿跡。姜明安說,“它的步伐‘哆哆嗦嗦’的,中間甚至一度停了好幾年。”
但是,《行政強制法》有著重要意義。“房屋拆遷、城管執法都要靠它來約束。”姜明安說。
不過,姜明安感慨,很多時候,城管的行為雖然是合法的,但管理的觀念也需要變化,“對弱勢群體應該有一些包容的態度”。他認為,在中國,城管問題不完全是一個法律問題,它還包含一種觀念,城市有沒有一種“包容的精神”。
這位學者贊成為政府保留一定的行政強制權力,去處理“瘦肉精、地溝油的問題”,但同時也要通過法律程序的制約,防止行政權力的濫用,在公共利益和私人利益中找到一個平衡的“度”。
