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2024年11月21日
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征地制度阻礙城市化進程
到底如何縮小城鄉居民收入差距？政府采取了多項措施，但沒有從根本上扭轉趨勢。原因就在于國情，接近14億的人口，還有50%以上的人口在農村，而農民擁有的土地也只有18億畝多一點，每一戶也只有8畝地左右。試圖用這么狹小的耕作面積，讓農民以農業為主，不許他們的土地轉作別的用途，要讓農民致富奔小康，這幾乎是不可能的，所以縮小城鄉居民的差距，根本途徑是加快城市化進程。中國經過了30多年的經濟高速發展，發展的速度高于周邊的國家和地區，持續的時間也比它們長，但是中國的城市化水平遠遠低于它們，這就是為什么經過30多年的經濟高速發展之后，中國仍然被“三農”問題所困擾的原因。
為什么30多年來中國的城市化進程如此緩慢，我認為也許最重要的原因，就是土地制度的制約，當然也有戶籍制度。首先是征地制度阻礙了城市化進程。中國《憲法》規定，城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有，除此之外沒有任何其他產權的土地。這意味著在工業化、城市化的進程中，城市的空間只要擴展，就必然要占用集體的土地。到目前為止我們采取的方式是什么呢？就是要把集體土地變成國有土地不是通過買賣，而全部是通過行政權力來征收或征用。但是《憲法》里還有一條，國家為了公共利益的需要，可以依法征收農民集體的土地，并給予補償。如果你要占用農民的土地，必須是出于公共利益的需要，非公共利益的需要就不能夠通過政府的行政權力來征收。采取什么方式？可以買賣，可以租用，但是要按照市場原則。這兩條規定是互相矛盾的。
對待這樣一個二律背反，該怎么解決？有人主張，干脆在《憲法》里補充一條，“國家為了公共利益的需要，同時也可以為了發展經濟的目標，征收農民的土地”。這種建議是不可取的，因為從所有發達的市場經濟國家、法治國家的進程來看，公權力的使用一定是為了公共利益，不能夠用公共利益以外的任何理由侵占私權利，包括集體所有權。另一種途徑就只能是改變中國土地所有制的結構。要改變單一的國有制為多元的所有制，為了公共利益的需要就可以征收農民的土地？其實也不一定。公益性項目使用國有土地，你還有理由征收，但是也不一定非要征收。非公益性的就更不應該征收，不征收就要允許農村的集體土地進入市場。如果政府非要把它變成國有土地，那就進行買賣。《憲法》如果做這樣的改變，原有的矛盾就解決了，農民的權益就會得到相應的保障。如果我們把城鄉的土地所有制結構做一個統一的安排，凡是公益性的土地可以實行國有或集體所有，非公益性的土地就可以考慮實行非國有、非集體所有，乃至個人所有。這其中，無論是城市還是農村，首先可以推行的是宅基地。
至于仍然實行國有的土地，也應該考慮實行分級所有，就是中央政府占有一塊、地方政府占有一塊。土地所有權不明細，也造成了責權利不分明，地方政府熱衷于搞土地開發。中國的國有土地制度必須適時推進改革。尤其是地下的礦產資源，法律上都是歸國有，這個國有是中央政府所有還是地方政府所有。礦產資源開發、利用得到的收益，中央和地方現在是采取分成的方法，包括礦產資源補償費分成，但是為什么不從所有權上界定？如果它沒有所有權，憑什么分土地的收益、礦產資源的收益呢？
淡化土地社會保障功能
有人擔憂土地私有會導致土地兼并，會使失地農民失去社會保障。這個擔心是不必要的，今天的土地兼并還沒有達到令人擔心的程度，失去土地也意味著他要轉移到城市，那樣的話，工業化、城市化就實現了。城市里處處都在兼并，為什么就害怕農民的土地兼并呢？似乎土地這種生產資料跟其他的不一樣，因為它還承擔著農民的社會保障作用。土地是一種生產資料。即使有生產資料，如果你喪失了勞動能力，誰給你帶來收入呢？因此，應該淡化土地的社會保障的功能，讓土地作為真正的要素流動起來，政府應該承擔起統籌城鄉的社會保障。
有人說土地私有之后會導致交易行為，大量的失地農民涌入城市，從而增加城市的就業壓力。我們本來就是要解決農村剩余勞動力轉移的問題，有人說耕地需要保護，這涉及到國家的糧食安全，土地私有之后會導致大量的耕地流失。這又是一種誤解，保護耕地和土地采取什么樣的制度，這完全是兩回事。允許土地自由的交易，但是農業用地要改成非農業用地，工業用地要改成商業用地，這要符合規劃，規劃大于所有制，用途管制應該高于所有制。
有人說農地私有會導致農民流離失所，使城市周邊出現大量的貧民窟。其實貧民窟的出現，一方面并不可怕，另一方面，政府本來應該有責任為進城農民提供立足之地，跟土地制度的變革沒有必然的聯系。土地私有會導致土地成本提高，但是到目前為止我們所推行的強征、強拆能持久嗎？征地成本的提高不是壞事，包括農民工工資的提高，這都意味著經濟發展要轉型，發展的目標要調整。
兩種土地不同權不同價
國有和集體土地(兩者都是公有制)是不是都做到了同地、同權、同價呢？相關法律規定，集體土地不能買賣，這就限制了它的產權。問題是非公共利益的需要，也征收集體財產，顯然是對集體財產的蔑視。另外，我們知道所有權的經濟意義是它能夠給你帶來收入，如果一塊土地可以被別人無償使用，不繳納地租，無償無期使用，就意味著這個土地所有權被廢除了。城市的國有土地宅基地的使用權可以轉讓、買賣、抵押，為什么農村集體宅基地的使用權不能轉讓、不能抵押？國有土地和集體土地沒有做到同地、同權、同價。今年國土資源部公布的用地計劃，城市建設用地新增670萬畝，但是地方政府報上來的土地需求加起來是1610萬畝。為什么會出現這么大的缺口？中央政府要保護耕地，要保護糧食安全，地方政府要開發要建設，而它沒有保護耕地的責任，而且土地的征收轉讓，這里面有巨大的土地紅利。
這種矛盾該怎么解決？地方政府已經想出了很多的辦法，問題是在這種過程中如何保障農民的權益不受侵害。我們既要發展經濟，又要考慮發展經濟的目的是什么，不就是為了讓人民生活得更幸福嗎？如果說我們今天仍然在以犧牲農民的利益推進我們的工業化、城市化，我覺得不應該再這樣堅持了。集體建設用地和國有的土地相比，同地不同權不同價，就是對農民集體所有權典型的明目張膽的歧視和蔑視。
農民自主的城市化優于政府主導的城市化。毫無疑問，迄今為止中國的城市化進程主要是由政府推動的，好處就是城市規劃很整齊，速度很快，但是它也存在不足。在這個背景下，我們注意到一些地方農民開始自主地推行城市化，或者有人叫做主動城市化。農民自主的城市化，這種模式有沒有存在的理由？我認為是有的，當然不是所有的農村都有這種條件。如何給農民自主城市化提供法律依據和政策空間？我認為是有辦法的，對前面我所說的《憲法》條款可以從兩個角度理解，“城市的土地歸國家所有”要動態理解，只要列入城市規劃，就要把農民的土地征收回來，變為國有，這是我們目前的做法。但是這種做法一方面傷害了農民的權益，另一方面它又和《憲法》的另一條規定相矛盾。既然這樣的話，為什么《憲法》后面又加了一句，國家為了公共利益的需要，才能征收農民的土地？既然規定了只要列入城市規劃，就征你沒商量，那就不要談什么公共利益、非公共利益。因此，我認為應該作這樣的理解，既然有“公共利益的需要”這一條規定，對前面這句話就只能作靜態的理解，所謂靜態的理解就是在《憲法》公布之日起(1982年)，之前的城市土地是歸國家所有的。在《憲法》公布之后，城市要占用農民的土地，如果是公共利益的需要，征收土地，那就是國家的。如果不是為了公共利益的需要，農村集體建設用地就應該進入市場，農民就可以自己搞城市化。為什么非要把它變成國有呢？
城市化最重要指標是人口
空間的城市化與人口的城市化。在目前這種體制下，城市的空間不斷擴大。城市化包括空間城市化，更重要的是人口城市化。所以城市化最重要的指標是人口，而這個人口不是單純地給他一個戶口，一定要讓他真正地在城市就業，失業以后能夠享受失業救濟，能夠得到最基本的社會保障。現在這種制度恰恰造成地方政府有空間擴展的積極性，但是沒有吸納農村人口落戶的責任和愿望。
17萬平方公里的農村建設用地和城市5萬平方公里的建設用地，加在一起大概是22萬平方公里。22萬平方公里建設用地，從總量上看是非常多的，18億畝耕地的紅線根本沒有必要突破，只要采取合理的制度，城市建設不缺土地，房價不可能這么高。
有人說城市化會占用耕地，這就威脅到糧食安全，其實這個問題已經解決了。城市化是節省土地的，人口從自然村到行政村，到小城鎮、小城市、中等城市、大城市，乃至特大城市，依次占用的耕地是減少的。中國到底存在不存在糧食安全問題呢？眾說紛紜。保障糧食安全的機制是什么，現在機制建起來了嗎？沒有，種糧的大省往往是財政窮省、經濟弱省、貧困省，種糧的農戶光靠種糧難以養家糊口。為什么不讓種糧的農民富裕起來？既然糧食安全如此重要，種糧如此光榮，政府就應該重視，所有的居民就應該給予保障。糧食安全既然是公共產品，就應該由全社會承擔它的成本，而不能夠讓種糧的農民獨自承擔。為什么不能把他的耕地做房地產開發？為什么他不能跟城市居民享受同等的發展權？所以土地制度要改革，糧食政策也應該相應改革。
最后一個問題是住房制度改革與城市化。住房是城市建設的一個重要的組成部分，住房的發展和城市的發展是相輔相成的。現在的住房制度恰恰嚴重阻礙了城市化的進程，城市房價居高不下，房地產泡沫極其嚴重。中央推出了一系列調控房地產的政策，但是嚴格地說，我們錯過了一個最好的時機，就是次貸危機爆發時期。
為了調控，政府加大保障性住房的建設力度，中央提出在“十二五”期間要提供3600萬套保障性住房，問題是保障性住房建設資金哪里來？3600萬套保障性住房累計需要的資金是1.3萬億元，中央政府和地方政府加在一起只承擔5000億元，另外8000億元應該是由民間投入的，這是第一。第二，保障性住房的建設用地從哪里來？地方政府明明從這塊土地上可以拍出天價，可以構成重要的土地財政收入，你非要讓它建廉租房，不但不能拍賣，還要往里投入資金，同時建成之后還要投入人力、物力、財力進行維護，地方政府有沒有這樣的積極性？立下的軍令狀，將來能不能真正問責？未來5年中，3600萬套保障性住房能不能如期地保證質量、保證標準建成，這是一個考驗政府公信力的時候。
作者系南開大學經濟學博士。現任清華大學人文社會科學學院責任教授、博士生導師
