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2024年11月21日
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宅基地是農民安身立命之本，是建設用地的重要組成部分，也是農村土地制度改革中牽涉利益最復雜的領域。黨的十八大以來，黨中央高度重視農村宅基地制度改革試點，經過多年探索與發展，目前試點健全了宅基地權益保障方式，在保障村民戶有所居的同時，增加了農民財產性收入，有效維護了農民的宅基地權益。
日前，中央深改委第十四次會議審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》。會議指出，深化農村宅基地制度改革，要積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法，堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線，實現好、維護好、發展好農民權益。
宅基地是農民安身立命之本，是建設用地的重要組成部分，也是農村土地制度改革中牽涉利益最復雜的領域。農村宅基地制度改革經歷了哪些探索？如何維護好、發展好農民的宅基地權益？針對上述問題，經濟日報記者采訪了有關專家。
改革在探索拓展中破題
“宅基地是指集體所有，福利分配給農戶蓋房使用的建設用地。”南京林業大學農村政策研究中心主任高強說，宅基地制度保障了農民“居者有其屋”，但隨著城鎮邊界拓展與農村人口轉移，在宅基地管理中出現了取得困難、利用粗放、退出不暢、權能不足等問題。例如，宅基地占地擴張與大量閑置并存、審批管理嚴格與一戶多宅并存等。這些問題相互交織、錯綜復雜，導致農村宅基地制度改革成為一塊難啃的硬骨頭。
按照黨中央、國務院部署，有關部門在“三塊地”改革框架下組織開展了宅基地制度改革試點工作。2015年2月份，33個縣(市、區)被依法授權開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革三項試點，其中宅基地制度改革試點有15個。2017年11月份，宅基地制度改革拓展到全部33個試點縣，同時試點延期至2018年底。截至2018年底，全國33個試點地區共騰退出零星、閑置宅基地約8.4萬畝，辦理農房抵押貸款111億元。2019年1月份，全國人大常委會決定將試點延期至2019年底，同時開啟修訂相關法律的程序。
“自開展試點以來，宅基地制度改革先后經歷了試點確立、聯動探索、期限延長、范圍拓展等過程。”農業農村部農村經濟研究中心改革試驗研究室副主任劉俊杰說，各地推進農村宅基地制度改革的具體做法各不相同，但總體上是圍繞完善農民宅基地權益和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地自愿有償退出機制、完善宅基地管理制度四個方面展開。
在農戶宅基地權益保障方面，河南長垣市針對城市規劃區外的保留村、城郊村、城中村和黃河灘區村等不同類型，采取不同措施實現農民戶有所居；在宅基地有償使用方面，湖北宜城依據宅基地使用對象身份及宅基地利用現狀，對超占部分按照時段、面積、區域等標準收取有償使用費；在宅基地有償退出和流轉方面，浙江義烏對已完成鄉村建設及更新改造的村莊，允許宅基地使用權在本市集體經濟組織成員間跨村轉讓。
整體來看，試點健全了宅基地權益保障方式，在保障村民戶有所居的同時，增加了農民財產性收入。
部分試點經驗成為法律
“黨的十八大以來，宅基地改革政策經歷了從推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，到完善農民的住房保障機制，再到盤活農村閑置房屋發展休閑農業和鄉村旅游，支持引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓，最后到探索宅基地“三權分置”改革。這一過程充分體現了黨中央對農戶宅基地用益物權的維護，對盤活閑置宅基地和閑置農房，增加農民土地財產性收入的重視。”自然資源部法規司司長魏莉華說。
宅基地改革試點為土地管理法修訂提供了實踐依據。長期以來，宅基地一戶一宅、無償分配、面積法定、不得流轉的法律規定，導致農村宅基地大量閑置浪費，農民宅基地用益物權難以落實。2019年8月份,全國人大常委會審議通過新修訂的土地管理法，自2020年起施行。新法規定，在原來“一戶一宅”基礎上，增加宅基地戶有所居的規定。允許進城落戶的村民自愿有償退出宅基地。明確下放宅基地審批權限，規定村民住宅建設用地由鄉鎮人民政府審批。
2019年9月份，中央農辦、農業農村部發布《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》，鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經營、合作經營、委托經營等方式，依法依規發展農家樂、民宿等。
目前，出租已經成為盤活閑置宅基地和農房的主流方式。從租賃的主體看，有集體經濟組織收購后統一租賃的，有市場化企業收購或收租后統一租賃的，也有農戶自己出租經營的，還有通過與企業合作入股經營的。
新土地管理法實施后，更多地區以農村集體經濟組織或農戶為主體，結合發展鄉村旅游、下鄉返鄉創業創新等，有效盤活了閑置宅基地和農房。浙江湖州南潯鎮結合浙江省全域土地綜合整治試點，以農村存量宅基地盤活利用為支點，撬動鄉村旅游等特色產業杠桿，形成集約高效的農村土地利用格局；江西省上栗縣在此前完成的農村房地一體確權登記頒證基礎上，鼓勵村集體積極穩妥開展閑置宅基地整治，閑置土地優先用于滿足農民新增宅基地需求、村莊建設和鄉村產業發展。
要堅持審慎與突破并重
“要堅持審慎與突破并重繼續深化宅基地制度改革。”劉俊杰說，深化農村宅基地制度改革，既要堅持宅基地的住房保障功能，又要讓宅基地活起來，打破現行宅基地使用權既是身份性居住保障權又是物權性財產權的“兩權復合”結構，從而實現宅基地資格權獨立成權并承載農民居住保障功能，以及宅基地使用權轉型純化為典型用益物權并承載資產功能。
閑置宅基地和閑置農房是農村最大的“隱性資產”，也是啟動農業農村發展加速度的關鍵。高強表示，隨著大量農村人口進城落戶，農村“空心化”現象越來越突出，深化農村宅基地制度改革，就要在法律法規框架下，有意識地放寬市場化用地主體限制，擴大村集體經濟組織經營自主權。特別是要堅持工作推進與制度建設相結合，聯動部署相關領域改革任務，鼓勵基層創新，逐步完善政策辦法和操作程序。
例如，江蘇省溧陽市強化試點統籌，將宅基地制度改革與村莊規劃調整、土地綜合治理、社會保障體系完善結合起來。在試點推進過程中，當地還聚焦杰出鄉賢和各類優秀人才，配套出臺了《關于創新農村集體經濟組織人才加入機制的指導意見》，率先在試點村引導人才融入鄉村。
“要探索宅基地跨集體流轉問題。”劉俊杰表示，盤活閑置宅基地資源，促進農村土地有效利用是宅基地“三權分置”改革的內在要求。宅基地流轉是盤活閑置宅基地和住宅的主要方式，在目前單個村集體內部對宅基地需求有限的情況下，如果不能跨集體流轉，有效盤活利用就成為一句空話。他建議，對已有探索開展政策實施效果評估，在確保農民利益不受損情況下，擇機部署下一輪試點，逐步將實踐證明行之有效的做法上升為制度安排。
