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2024年11月21日
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城市化網訊 6月15日，在主題為“重塑韌性城市：疫情應對與發展反思”的中國城市百人論壇2020夏季論壇中，中國城市規劃設計研究院院長、城市化委員會委員王凱做了題為“后疫情時代的規劃選擇”的演講。
王凱表示，這次疫情對我國社會經濟的影響是長遠和深刻的，對城市特別是大城市產生了前所未有的沖擊和影響。他說：“從本次新冠疫情的突發來看，當前城市建設的短板在健康、安全和基層民生的保障上，現在講韌性城市以技術角度比較多，如何以人民為中心，建設安全、健康、宜居的城市人居環境是大家今后要高度關注的問題。”
以下是演講文字實錄：
王凱：主持人好，汪部長好，楊主任好，各位老師好！聽了前面老師們的演講很受啟發，作為一個規劃師我談一點自己的看法，今天演講的題目是，主要講三方面。一是本次疫情對城市的沖擊和影響，二是疫情的中長期影響分析，三是后疫情時代的規劃選擇。
一、本次疫情對城市的沖擊和影響
本次新冠疫情發生在特大城市武漢，對城市以及城市的規劃建設帶來了方方面面的影響和沖擊。我們在疫情暴發后做了一些調查和研究，影響主要集中在幾個方面。
1.1 疫情應對中暴露出的城市問題
（1）公共醫療資源短缺，結構不合理。這次疫情突發之后，我們發現城市的公共醫療資源是不足的。單看武漢的千人醫療床位數、萬人三甲醫院數，均處于全國領先地位，但總體上醫療設施特別是傳染病醫院不足，從1月20日左右至2月10日前，定點醫院傳染病床位承載率一直處于超飽和狀態。其次，醫療設施的布局不合理，大量醫院集中在中心城區。其實北京、上海、國內的大城市基本都是這樣，好醫院都集中在中心城區。我們一直強調15分鐘生活圈，從武漢分析來看，全市定點醫院15分鐘步行距離內僅能覆蓋40%的住宅小區，這就是比較大的問題了。剛才李院長也例舉了新加坡600多萬人800多家發熱門診的情況，上海差不多6000平方公里，如果比照新加坡的密度，上海應該8000家，但是現在差了很多，所以基層醫療設施不足是當前的大問題。
（2）基層治理能力弱，水平低。社區是基層管理的核心單元，但現在民政部門談到的社區，是管理意義上的社區，和各個地方實際生活當中的社區是不一樣的。比如武漢的社區規模普遍比較大，每個社區規模7000到9000人，這么大的社區，管理起來的難度是比較大的，而上海的社區就小很多，規模是武漢的一半，所以上海在防控的方方面面做得比較好也是有這方面的原因的。另外，這次老舊小區疫情高發，這和老舊小區普遍設施老舊，服務不健全是有關系的。
1.2 疫情反映出的城市潛在問題
（1）高層高密度住房建設問題顯著。一方面高層建筑的電梯是流行病傳播的重要的途徑，另一方面通風不暢是另一個重要的原因。過去20-30年，我們建設了大量的高層高密度的住宅區，客觀上造成了當前疫情防控嚴峻的問題。據統計，38個城市中，高層高密度居住區（18層或60米及以上，容積率3.5及以上）用地面積占建成區居住用地面積的比例超過10%的城市有14個，鄭州、武漢、西安、福州、南寧、廈門、北京等尤為突出，這要引起我們的高度重視。前面有老師談到，大家還是喜歡住得低一點，開敞空間多一點，這其實是普遍的共識。
（2）大規模舊改忽視健康問題多。我們在過去的舊改當中，不太重視老舊小區改造里面的健康問題。比如建筑成套率低，這次大家封閉了幾個月后，突然發現成套率是非常重要的問題，我們如果沒有配套的客廳、衛生間和廚房的話，這幾個月是沒有辦法生活的，所以成套率成為下一步舊改里非常重要的內容。另外在舊區改造中，健康設施、體育休閑設施普遍缺乏，和新區建設形成鮮明對比。
（3）城市各級健康空間缺失。小區封閉之后，因為不上班了，很多人的出行范圍大大降低，忽然發現小區的公共空間非常重要。很多高密度的住區里尤其感覺缺空地，小區周邊也沒有像樣的公園，老人和兒童沒有地方去，這是我們在疫情暴發后發現的一些居住空間上的問題。根據一些研究發現，在15分鐘生活圈范圍內，公園綠地、綠化水平、文化設施、醫療衛生設施等對居民的就醫行為存在著實質性的影響。特別是公園綠地和單元綠化水平這兩項變量的回歸結果表明其與公共健康水平存在內在的聯系。
總之，從本次新冠疫情的突發來看，當前城市建設的短板在健康、安全和基層民生的保障上，現在講韌性城市以技術角度比較多，如何以人民為中心，建設安全、健康、宜居的城市人居環境是大家今后要高度關注的問題。
二、疫情的中長期影響分析
這次疫情對我國的社會經濟的影響是長遠和深刻的，對城鎮化的中長期發展以及城市的規劃建設管理的重點都帶來了很大的影響。從城市經濟的角度來講，最大的影響是城市動力的更替問題，城市建設管理的角度來講，就是補短板問題，一是補原來的不足，比如基層醫療方面，二是前面汪部長提到的，通過新基建更新我們的既有設施，提高我們的能力。
2.1城市動力的更替方面
改革開放40年，我國經濟發展的最大特征是外向型，我們通過出口加工，參與全球化競爭，帶來了經濟的快速發展。本次新冠疫情突發改變了既有的自由全球化格局，進入了所謂的后全球化時代，這一外部環境的重大變化對我們城市發展的動力提出了新的要求。關于后全球化，我個人感覺過去四十年以出口加工為主的發展動力在目前這種大的背景下，確實存在新舊動能的轉換問題。我們現在看到的情況是全球范圍內疫情下的制造業-服務業出口不平衡模式進一步加劇，供應鏈體系面臨相當的不確定性，高新技術的稀缺性、戰略性更為顯性。
當然這是我們做的一些分析，過去我們是全球循環的這種資源、生產、產品，在新的時代可能要回到一定地域范圍里的這種循環，而不是過去簡單的全球的大循環。
（1）構建內需驅動與面向出口相結合的城市經濟體系。2000年前后，我們在做城市戰略咨詢的時候經常提到城市發展動力問題，經常指出地方城市最大的不足就是外向型經濟的依存度不夠，希望推動城市經濟的外向型發展。現在回頭來看，任何事情都要兩面看，特別是在疫情的影響下，內需驅動和面向出口要結合起來。這些年來，我們特大城市、超大城市越發成為內需發展的重要引擎，全國500萬規模以上城市的GDP占全國的28.5%，消費占全國的27.5%，進出口占到全國的67.5%，R&D比重占全國的44.6%，這些都是內需的重要動力。
（2）貫徹綠色、韌性、健康理念，通過新基建促進城市發展質量的提升。
2008年世界金融危機以后，規劃界已經在討論城市轉型的問題了，這次疫情爆發，把前些年我們倡導的綠色、韌性、健康等理念在城市中的應用提到了應用層面，不管是海綿城市、生態綠格、景觀林地這樣一些韌性、綠色設施建設，還是5G、人工智能、物聯網、區塊鏈、智能化等信息技術的應用，都為城市的發展質量提高創造了新的條件。
（3）落實“一帶一路”倡議，促進區域協調發展，建立新時期的國家空間格局。過去我們是面向太平洋，講的比較多的是環太平洋經濟的發展，所以沿海地區的城市發展快，現在我們落實“一帶一路”倡議，促進雙向開放，“一帶一路”沿線的城市、沿海的重要港口城市，我覺得特別是中西部地區、邊境地區的城市有了全新的發展機會，它的發展能力建設、人口規模、現代化設施配備都需要我們提前做大量的工作。
2.2 城市建設補短板方面
2019年我國城鎮化率已經達到60%，面臨的新挑戰從宏觀經濟來說是要實現脫貧、小康及兩個百年中國夢，從城市發展目標來說是要彌補之前缺少的“以人為本”服務體系。前面提到的醫療、公共服務甚至公共空間活動的綠地都是不足的，還有就是基層治理，我們的社區規模，社區的配套設施都有不少短板。有些細節大家在小區封閉期間都體會到了，比如買菜不方便了，快遞進不了小區，甚至于理發也沒地方去了等等，這都是我們在基層服務和治理的一些短板。
（1）城市基層服務補短板。建立健全涵蓋公共衛生、公共服務的設施服務體系，在城市功能區層面，切實提高主要公共設施的服務覆蓋率、服務水平。
基層單元層面，以“完整居住社區”為基本單元，構筑“一老一小”的活動范圍完善近距離的社區服務，涵蓋文化、教育、醫療、體育、養老、商業六類基本服務設施。另外，建立安全、健康的韌性設施體系，應對突發疫情事件和其它公共安全事件，加強信息化服務、交通應急管控等方面的設施建設。
（2）基層治理的補漏洞。加強基層社區治理是一個大事情，這要求我們把城市建設的重心下移，解決好群眾關心的教育、醫療、養老等突出問題，包括前面提到的公共空間建設，現在公共空間已經是一個健康的概念了，成為人們健康生活的基本組成部分。
三、后疫情時代的規劃選擇
綜上所述，后疫情時代的規劃工作面臨新的挑戰。前些年我們經濟大發展的時候，規劃工作重點是大量的新區新城建設，這是緣于前些年我們利用勞動力的比較優勢參與全球競爭，大量建設開發區所致，在此基礎上的城市規模不斷擴大和城市結構不斷調整等等。
后疫情時代規劃工作有變化了，這個變化就是怎樣提高人居環境品質，前面談到中國的城鎮化率已經達到了60%，我們也在分析到2035年，我國城鎮化率大概75-80%，之后會進入一個相對穩定的時期，在未來15年的發展的時間里，城市發展的增量已經十分有限，而人居環境品質的提高，為老百姓提供健康、宜居、可持續的城市環境會是我們的工作重點。
總的來說，加強人居環境的建設，促進城市的高質量發展，是我們未來規劃工作的重點。具體來說：
（1）規劃的關注點會從宏觀轉向微觀。最近幾年，很多城市在微觀層面做了很多工作，比如上海制定了《上海15分鐘社區生活圈規劃導則》、《上海街道設計導則》，甚至一些很小的細節，如《城市家具導則》等等。
（2）做“接地氣”的規劃。開展微更新，提高社區的服務品質和增強服務設施，更多地做一些漸進的改進工作。包括前面我談到的社區養老、停車、便利店、小綠地這樣一些事情。
（3）做“接人氣”的規劃。國內一些城市已經提出“兒童友好型城市”，我覺得也要提出“老人友好型城市”，照顧好老人和兒童，是以人民為中心思想的重要體現。另外在規劃的工作方法上要注重多方面的協調，特別是街道、社區、居民、駐地企業方方面面，真正實現共同締造。
（4）做“接智氣”的規劃。信息化水平的提高為我們提供了強有力的手段，我們通過大數據能夠準確把握人的出行、人的密度和人的需求，智慧化能夠促進規劃工作的高質量。過去我們的規劃宏觀偏多，現在要和具體的建設緊密結合，這樣既和轉型發展結合起來，也能和規劃的實施結合起來。
總之，經過四十年的發展，國家的經濟社會到了一個轉型的時期，結構性的矛盾日益顯現，新冠疫情的突發把過去四十年中建設的一些不足和短板暴露比較充分，城市規劃轉型是必然的。本次疫情也暴露了世界經濟的整體性和結構性的問題，不確定性在增加。但是我們只要要堅持開放，堅持以人民為中心，城市發展走一條安全、健康、可持續發展道路，規劃的未來會更加美好，城市的未來會國家美好。我就做這么一個不成熟的發言，供大家參考，謝謝。
