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2024年11月24日
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狂熱追求GDP增長的地方政府，可能將被套上真正的“緊箍咒”。
本報記者獲悉，國家能源局將從今年開始在全國全面開展合理控制能源消費總量的工作。
國家能源局前不久召集了12個省的發改委相關負責人開座談會，專題研究控制能源消費總量的目標分解問題，并初步提出了總量控制的方法、目標和三個備選方案。
據悉，國家能源局已經起草了一個控制能源消費總量的實施方案，并上報給國務院。“目前方案還沒獲得通過。”一位接近國家能源局的人士對記者表示，“但不少地方已經開始就這事和國家能源局進行密切溝通。”
和節能指標相比，能源消費總量控制指標對地方政府而言可能更具“殺傷力”。
“以往，在單純考核能耗強度的情況下，地方政府可以通過做大GDP來進行稀釋。”廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強分析說，“現在在節能指標的基礎上，再要求地方政府控制能源消費總量，實際上是直接控制地方的GDP增長速度。”
他預計，在能源消費總量控制的分解問題上，地方與中央的博弈過程，將比節能指標更為激烈。“即便確定了一個公平合理的能源消費總量控制目標，地方政府采取什么措施去保證這個目標實現，也是一個很大的難題。”一位地方官員表示疑慮。
能源局初定：41億噸標煤
據本報了解，國家能源局已經確定了“十二五”能源消費總量控制的初步方案，控制對象主要是化石能源尤其是煤炭，并初步提出了“核定基數、分解增量”的分解方法，和直接控制能源消費總量、控制化石能源消費總量和約束化石能源消費比重等三種備選方案。
能源消費總量控制主要鎖定煤炭，是因為煤炭占我國一次能源消費的比重高達70%以上，只有控制煤炭的總量才能完成我在國際上承諾的2020年的碳強度下降40-45%的目標。
至于具體的總量控制指標，國家能源局規劃司規劃處處長何永健曾在今年4月的一個場合透露，在已完成的“十二五”能源規劃初稿里，一次能源消費總量將控制在41億噸標煤。
何永健表示， 41億噸標煤的消費總量目標是以2015年單位GDP能耗較2010年下降16%，對應的年均GDP增長8.5%為基礎數字提出的。但從目前情況看，要完成這一控制目標難度很大，最終的消費總量目標數字有可能提至42億噸標煤。
此前，官方公布的2010年全國能源消費總量為32.5億噸標煤，和2015年41億噸的控制目標值相比，未來5年只有8.5-9.5億噸左右的增長空間。如果均攤到全國31個省市區頭上，每個省市區允許的最高增長量不足3200萬噸標煤。
目前各省已經預估了2010年的能源消費總量，也即未來能源消費總量控制的基數。“實際的能源消費數字要等6月底的統計公報出來之后，才能確定。”一位地方發改委官員向本報表示。
這位官員還透露，能源消費總量控制的分解方法將借鑒“十二五”節能指標分解的新思路，允許各地根據經濟發展水平和發展階段的差異，在控制能源消費增量上承擔共同但有區別的責任。和節能指標的分解一樣，國家將全國31個省市分為5類，對每一類省市分別設定一個未來能源消費允許增長的空間
根據記者掌握的《“十二五”節能目標分解方案》（征求意見稿），全國被分為五類地區： 第一類地區包括天津、上海、江蘇、浙江和廣東；第二類地區包括北京、河北、遼寧和山東；第三類地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、重慶、四川和陜西；第四類地區包括內蒙古、廣西、貴州、云南、甘肅和寧夏；第五類地區包括海南、西藏、青海和新疆。
“至于每一類地區的能源消費允許增長多少，國家能源局還沒有對地方公布。”前述 接近國家能源局人士透露。
地方上報：50億噸標煤
能源消費總量目標的設定和分解，旨在吸取“十一五”規劃的教訓。
實際上，中國提出能源消費總量控制目標并非第一次。在2007年4月10日發布的《能源發展“十一五”規劃》中，國家首次提出能源消費總量控制的目標，到2010年，一次能源消費總量控制目標為27億噸標準煤左右，年均增長4%。
但這一總量控制的目標并沒有分解到地方，由于GDP 增速過快，實際年均增速11.2%，遠超預期的7.5% ，所以到2010年全國能源消費總量達到了32.5億噸標煤，超出控制目標5.5億噸標煤。
“這是一個慘敗的教訓。”林伯強認為，“要保證‘十二五’能源消費總量控制的目標的實現，必須動真格。”
前述接近國家能源局的人士對本報記者分析，“為了避免重蹈‘十一五’能源發展的覆轍，必須將能源消費總量控制的目標從上到下進行分解，確定每個省允許的最大能源消費量，這樣才能對地方政府形成硬約束，使能源消費總量控制從概念變成現實。”
在林伯強看來，能源消費總量控制對地方政府的影響，會是持久而長遠的，“不僅會影響到GDP增長速度、能源結構和能源價格，還會影響到其產業結構和產業的布局”，因此圍繞能源消費總量控制的分解，必定引發地方政府與中央政府之間的反復博弈。
前述接近國家能源局人士透露，國家能源局在3月份已要求各地在預估的2010年能源消費量的基礎上，向國家提交了其未來的能源增長規劃量。”
據記者了解，多數省份確定的增長規劃量都很大。如西部能源大省陜西，2010年的一次能源消費總量近1億噸標煤，而其“十二五”能源規劃的能源消費總量將實現翻番，即達到2億噸標煤；又如東部經濟大省江蘇， 2010年的一次能源消費總量2.58億噸左右，其初定的2015年一次能源消費總量控制目標為3.41億噸標煤。
一位參加過不久前國家能源局座談會的地方官員介紹，各地規劃的“十二五”能源增長量，匯總在一起，已經超過了50億噸標煤，“大大突破了41億噸的初定目標”。
痛苦的“緊箍咒”
“我們規劃的未來五年的能源消費增量是1億多噸，但國家能源局卻希望我們控制在5000多萬噸，這讓我們難以接受。”一位地方發改委的能源負責人對本報記者坦承。
該負責人認為，中西部地區還處于工業化的前期或中期，發展是第一要務，能源消費是剛性需求，在現階段控制其增長并不合理，“要控制也應該先控制東部地區的省市。”
而在東部地區，能源消費總量控制也并不容易，省政府與下轄縣市政府的沖突也將在所難免。
記者從廣東省經信委了解到， 按照廣東未來5年GDP年均增長8%、國家初定廣東的“十二五”節能指標為18%測算，到2015年廣東省能源消費總量不超過32245萬噸標準煤。
這一目標將比2010年能源消費總量增加5482萬噸標煤，但廣東下轄各市提出的“十二五”新增能源消費量卻達到2.1億噸標準煤，遠遠超出允許增加量。
因此對大多數省市而言，能源消費總量控制將是一個痛苦的“緊箍咒”。 或許只有上海是個例外。
據了解，上海已確立了節能與能源消費總量控制的雙重目標，即到2015年能源消費總量控制目標為1.4億噸標煤以內，能耗強度控制目標比2010年下降18%，而且已將這兩個目標細化到各個縣市，并將之作為考核指標下放到各個縣市，并計劃對超量行為采取行政處罰、限批、能源加價等多種措施。
但在能源專家楊富強看來，上海的例子并不具有典型性，因為上海已經到了工業化的后期，其經濟主要靠服務業驅動，“對全國大多數省市而言，其能源消費還是剛性需求，這種剛性需求還將持續一段時間”。
“面對地方很強的GDP發展沖動，能否將未來5年的能源消費增量控制在8.5億-9.5億噸，對中央和地方都是一個很大的挑戰。”林伯強分析。
楊富強認為，能源消費總量控制，不能僅僅控制能源尤其是煤炭的消費總量，更要控制煤炭的生產總量，只有從供應端進行控制，才能真正控制能源的過高消費。
