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2024年11月21日
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原創：中規院北京公司
改革開放以來，我國一直處在一個快速城鎮化的時代，經過40多年的發展，進入2020年，中國城鎮化將會呈現出哪些新趨勢？在2019年度“變革與創新規劃論壇”暨中規院（北京）規劃設計公司技術交流會上，中國城市規劃設計研究院副院長、城市化委員會專家委員王凱受論壇特邀作主旨報告。
王凱以《2020年后中國城鎮化的趨勢和特征》為題，介紹了中規院接受有關部門委托對這個各界關注的焦點問題進行深入研究的初步發現。報告分為三個主要部分：（1）當前我國城鎮化的現狀特征，（2）影響我國城鎮化的主要因素，（3）未來城鎮化發展趨勢與判斷。
一、當前我國城鎮化的現狀特征
01 全國人口總量增長放慢，城鎮化增速趨緩
最近幾年，我國城鎮化呈現出一些新的現象。第一點是人口的總量增長最近放慢了。過去我們認為，中國的人口峰值在15億左右，現在的預測是，到2030年前后，人口數量將達到峰值，在14.5億左右。這個預測要低于原來的預測，原因是，盡管我們二胎放開了，但是出生率比想象的要低很多，特別是去年出生的人口數量比預計的要少很多。2018年我國人口已經有13.95億，2019年應該會超過14億，比較接近人口峰值了。從圖1可見，我國人口增速持續放慢，從1987年的峰值16.7‰下降到2018年的3.8‰，近五年年均增長率為5.09‰。
第二點是城鎮化增速趨緩。我國2018年城鎮化水平是59.6%，到2019年底，城鎮化水平會超過60%。超過60%以后，就到了一個城鎮化的新時期。從增速來看，改革開放40多年來，前30多年平均每年1.5%的增速，這兩年降到1.3%，比前些年有所下降。整個人口總量增長、城鎮化增長的速率，包括經濟增速，都在趨緩，這是一個大的情況。
圖1：1993-2019年中國人口增長率
圖2：1982-2018年中國城鎮化率
02 人口集聚在空間上東部減緩、中西部提升、東北部加速流出
人口聚集的空間特征近幾年有一些變化。一個是人口還在向東部聚集，但是其速度減緩了。2015-2018年，東部地區人口占全國人口比重年均提升僅0.07個百分點，遠低于2005-2010年的0.32個百分點。第二是中西部地區的人口聚集能力在提升，中部地區人口占全國人口比重下降趨勢減緩，西部地區人口占全國人口比重在2010年后開始呈現上升趨勢。第三個是東北地區人口的加速流出，這表現在，其2000-2018年占全國人口比重持續下降，且呈加速下降趨勢。以大連為例，中規院上海分院所做的一項研究顯示，大連常住人口的增長越來越慢，2018年是負增長，并且受教育水平高的人流出的速度在加快。
03 部分地區人口流動的近域化趨勢加強
部分地區人口流動的近域化趨勢在加強。從東、中、西各地區級層面來看，地區內部流動增加。東部輸入減量多于增量，中西部輸入增加多于輸出增加，在中部就業的農民工2018年比上年增加139萬人，增長2.4%，在西部就業的增加239萬人，增長4.2%。從省級層面來看，省內就業農民工增加。2018年外出農民工中，省內就業的農民工9672萬人，比上年增加162萬人，增長1.7%；2018年省內就業農民工占外出農民工的56%，比上年提高0.7個百分點。
以安徽省為例，安徽是勞動力流出大省，前些年，大量的人口去上海、江蘇、浙江打工。而最近一些年，安徽省內的一些城市，合肥、蕪湖、馬鞍山、滁州這樣一些城市人口聚集現象在增加，人口集聚能力在增強，這是一個好趨勢。
04 流動人口落戶的意愿強烈，需求呈現多元化特征
流動人口的落戶意愿越來越強。過去，我們中國的城鎮化是不徹底的，很多在城鎮工作、生活的流動人口沒有當地戶口，所以孩子上學，老人看病都面臨著一定的困難。從最近一些年來看，流動人口落戶的意愿越來越強，特別是收入較高的流動人口、初中及以上學歷的流動人口更愿意居留、落戶，且意愿在增強。2019年底中央發布文件，放開300萬人口以下城市的落戶限制，就是對這種愿望的回應。專家們建議，還要進一步放開，因為統計數據顯示，流動人口真正有意愿落戶的城市，很多是500萬人口以上的。
流動人口落戶需求呈現多元化的特征。農民工進城落戶不僅僅是為了收入，他們越來越看重公共服務，特別是看重子女的受教育機會，以及個人的發展空間。調查資料顯示，流動人口愿意長期居留城市的首要原因是為了子女更好的教育機會（22%），其次是為了個人發展空間大（19%），第三是為了收入水平高（16%）。需要指出的是，新生代流動人口占比已經過半，他們受教育程度普遍更高，更加關注城市的發展，融入意愿也更強烈。從調查數據來看，1980年以前出生的流動人口平均受教育年限為8.7年，1980年及以后出生的為10.2年；97.3%的新生代流動人口喜歡現在居住的城市，95.3%關注現在居住城市的變化。這都是最近一些年出現的一些新的情況。我們看今后城鎮化的趨勢，要了解當前一些大的背景。
圖5：流動人口有意愿落戶城市類型
二、影響我國城鎮化的主要因素
01 “機器換人”影響大，二產從業人口下降日益明顯
2010年以來，中國各地“機器換人”政策推進提速，工業機器人產業發展速度迅速提高。東莞曾經是我們國家打工人口聚集量最高的地區，但是最近這些年“機器換人”的速度在加快，特別是第二產業。我們看到，東莞很多廠，做毛衣，做手工藝品，現在很多工作用機器人替代了工人。由此而來的是，中國流動人口在制造業就業的占比份額也在下降，數據顯示，制造業占比從37%下降至29%，社會服務業從9%上升至13%，這是一個比較大的變化。一些國際報告，也對“機器換人”的趨勢和影響進行了分析。麥肯錫分析報告預測，到2030年，有700萬~1200萬的崗位可能會被機器人徹底替代，一般性的體力勞動或者一般性的數據處理等都是可替代性較高的工作。
圖6：2011-2016年中國流動人口就業行業變化趨勢
圖7：各類工作機器人可替代的比例
資料來源：麥肯錫《未來產業：自動化、就業與生產力》
02 人口老齡化推動城市服務業需求進一步提升
中國社會已經進入到一個老齡化的時代。老齡化要求我們的城市服務業要有大量的設施和服務人員。用維也納的老齡化標準來衡量，60歲以上的人超過10%即進入老齡化社會，我國已經到了17.9%。用聯合國的65歲以上的人口超過7%的標準來衡量，我國現在已經到了11.9%。不管用哪個國際標準衡量，我國都已經進入老齡化的時代。與日本的情況相比，中日老齡化過程接近，根據預測，中國2035年與日本2005年老齡化率相近（19.65%），2045年與日本2015年老齡化率相近（26.02%），但中國的生育率更低，老齡化速度相比日本將更快。日本在相應時期，經歷了醫療消費占比上升，醫療行業強勁增長；護理產業擴張，經營尤為活躍；戶均規模下降，餐飲業迅速發展。日本老齡化帶來的這些變化，給了我們很好的啟示。可以認為，我們未來對醫療、護理、餐飲等服務業的需求都會有很大的變化，這都是一些新的情況。
03 新的職業需求與勞動力供給質量矛盾顯著
根據麥肯錫的預測，未來我國需求增長較多的是醫護人員、教師、創意人員、技術專家等，而過去幾年，相應行業從業人員的增速總體上呈現的卻是下降趨勢。再一點，相當一部分的工作可以被機器替代了，流動人口、農民工的就業升級會面臨困難。一方面需要創新創意的人才，另一方面，有大量被機器替代的勞動力的析出，這個怎么辦？這是一個非常尖銳的矛盾。
04 創新發展帶來對城市空間品質提升的需求
創新這方面已經有很多研究，中規院也做了很多項目，南京、杭州、成都都有。我們發現，最近一些年創新成為經濟增長的一個重要促進力。而創新帶來一個新的要求，就是對城市空間品質提升的要求。地區生活質量、城市魅力成為吸引人才的關鍵因素。2015年中央城市工作會議提出，城市發展的動力是改革、文化和創新。現在回過頭來看，中央政策是很有前瞻性的，其實傳統的城市經濟增長的動力，最近一些年來是受到了很大的挑戰；而科技、文化和生態正在成為城市發展的驅動力。這方面最典型的例子就是深圳，它的GDP貢獻率50%以上是源于高新技術。所以我們說，以文化、創意、旅游、養老、商貿、物流、有機農業等為抓手，實現特色化、差異化發展將會成為很多地區新型城鎮化的發展戰略。
05 鄉村發展有利于城鎮化質量的提升，需要制度性突破
鄉村的發展有利于城鎮化質量的提高，但是這方面我們有很多制度的突破還沒有實現。我們的近鄰日本，非常重視鄉村地區的發展。其經驗表明，鄉村不僅僅是發揮食品供給、自然環境保護、景觀文化傳承等傳統功能的場所，鄉村還應該成為城市居住、工作、休閑功能和空間的一個有機補充；而且從就業的角度來講，隨著創新經濟、創新產業以及自由職業者的增加和基礎設施的不斷完善，就業也將從城市向郊區和鄉村地區擴散；城郊和鄉村地區便宜的土地，舒適的環境，完善的基礎設施和公共服務，便利的交通，將吸引新經濟新人群集聚，形成互聯網和生態文明時代的城鄉新生活。而鄉村發展的一個重要的制度性障礙就是土地制度，包括集體性建設用地的政策，也包括宅基地的政策。如果制度問題沒有突破，城鄉之間的要素流動的障礙打不通，那么城市還是城市，鄉村還是鄉村。這個對我們來講，是下一步規劃里面要深入研究的一個問題。
三、未來城鎮化發展趨勢與判斷
01 影響我國城鎮化水平的主要因素
影響中國城鎮化的因素有很多，但是有幾個方面的因素是特別重要的。
第一個，地理特征多元化導致城鎮化模式多樣化。中國的地理特征是多元的，我們有平原、山區、淺山等地貌類型，是多元化的一個地理格局。多元化的地理條件和特征，多樣化的城鎮動力，必然帶來不同的城鎮化模式。人口眾多、地域遼闊的特點也提高了人口跨區域流動的時間、經濟成本。
第二個，盡管我們是一個大國，但是緊張的資源條件和脆弱的生態環境，需要有比較高的城鎮化水平。越是資源緊張的國家，越需要通過有序推進城鎮化引導人口集聚。我國人均資源匱乏，很多重要資源的人均占有量居世界后列。城鎮化可提升各類生產要素的配置效率、集約節約利用水土資源，減少生態環境脆弱地區的居住人口和開發規模。
第三個，親近田園的文化基因促進形成新的城鄉關系。中華文化很大一部分是農耕文化，親近田園的文化基因也許會促成新的城鄉關系。原因是，在傳統文化的影響下，許多城市居民樂于進入農村居住工作，這些人大多屬于季節性的“城鄉雙棲”人口，很多應被計入“城鎮人口”。
02 城鎮化水平判斷
對于未來的城鎮化水平，我們預測了三種情景。
第一種，低水平情景：在超大、特大城市人口遷移政策保持收緊，鄉村活力普遍提升、人口吸引能力逐漸強化的情況下，2035年城鎮化水平達72%左右，2050年達75%到左右。
第二種，中水平情景：在保持現階段高于國際經驗的增長速度，繼續加強區域協調發展、要素投放更均質，流動人口穩定減少、就近流動的情況下，2035年城鎮化水平達到74%左右，2050年達到77%左右。
第三種，高水平情景：在農業全面現代化、農村勞動力進一步釋放并家庭化遷移，自然資源的約束性進一步收緊，人口進一步向都市圈、城市群集聚的情況下，2035年城鎮化水平接近75%，2050達到80%。
03 城鎮化形態演進
從國際經驗來看，人口向都市圈集中是一個普遍的趨勢。從政策背景來看，國家出臺了“京津冀協同發展”、“粵港澳大灣區建設”、“長三角一體化發展”、“成渝雙城經濟圈發展”、“長江經濟帶發展”、“黃河流域生態保護和高質量發展”六大戰略，引領我國的空間發展格局。在這樣的背景下，我們推斷我國城鎮化空間發展將呈現以下幾個趨勢：
第一個，東部地區進一步強化一體化發展趨勢。我們前面已經講到，連安徽合肥、蕪湖等城市都出現了人口的集聚，東部地區會出現更加緊密的聯系。上海發展都市圈，長三角強化一體化發展，是有它的基礎的。
第二個，中西部地區將強化核心城市、都市圈的培育發展。中西部地區的核心城市對其腹地的虹吸現象可能會更加凸顯。總書記在《求是》上有一篇很重要的文章，講到增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。所以，像成都、貴陽、蘭州、烏魯木齊這樣的一些中西部中心城市也許在未來五年里面會有一輪新的發展。另外就是中西部地區提升縣城、小城鎮公共服務水平的要求日益凸顯。農民工現在進城的動力不完全是為了就業，不完全是為了收入，在很大程度上是對公共服務水平的要求，這是我們要看到的一點。
第三個，城鄉要素流動從單向流動到雙向“對流”。日本第七次國土規劃（“七全綜”），比較強調對農村、山村和漁村地區的激活。我覺得這一點值得借鑒。我們現在的要素流動在城市里面的效率已經到了一個臨界值，到了溢出的時代。面對農村地區人口的減少，需要挖掘地區個性差異，通過要素對流創造地區的活力；并且緊湊布局，提高人口密度和規模，以支撐高質量生活服務功能。什么時候能實現城鄉要素雙向對流，這是我們非常關注的一個問題。當然這些年來也出現了很多淘寶村，特別是在發達地區，但這個現象還不是很普遍。
第四個，強化城鎮高品質空間的建設訴求增強。我認為規劃將來是從兩條主線做工作。一個就是今天我們談的比較多的，以生態文明理念為核心的國土空間規劃，另一條主線是以人民為中心的人居環境建設。大量的城市內部的環境改造，包括海綿城市建設，包括黑臭水體治理，包括公共空間品質提升，包括綠地建設等方方面面。去年11月份總書記在上海視察工作時，實地體驗了上海浦江新岸線。這是城市內部環境改造的一個典型，很受居民喜愛。從中我們可以看出，城市中的公共空間越來越重要，強化城市公共空間規劃，讓生活空間更加宜居是需要重點關注的。
圖11：總書記實地體驗上海浦江新岸線
結語：
城鎮化率超過60%以后的發展，是一個經濟、社會、文化、空間組織結構等方面的全新階段，所謂的存量時代、從數量到質量、以人為本、治理體系現代化才真正到來。第二，過去40年我們諳熟于心以增長為核心的規劃理論、方法面臨重大挑戰，以生態文明思想為指導的國土空間規劃和以人民為中心的人居環境建設將會是未來工作的主線。第三點，以治理體系現代化為主線的規劃理論和方法的重構還在探索之中，就像我們在崇雍大街、在海口更新中所做的探索一樣，未來更值得期待！
