以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2024年11月24日
星期日
設(shè)為首頁
|
加入收藏
搜索
政府財政預(yù)算古已有之，我國周朝的“九賦九式”制度，就是一種收支平衡、量入為出的財政計劃，體現(xiàn)了早期政府預(yù)算的雛形。古今中外歷代統(tǒng)治者都知道財政和國庫的重要性，都知道“錢袋子”就是命根子，都知道管好“錢袋子”是關(guān)系到政權(quán)安危的大事。
政權(quán)的不同性質(zhì)決定了政府預(yù)算的不同性質(zhì)、功能和目的。現(xiàn)代民主法治政府預(yù)算的根本特點就是，政府預(yù)算從單純的政府管理工具轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窆芾碚墓ぞ摺Ｒ簿褪钦f，預(yù)算的收入來自人民，預(yù)算的支出用于人民，人民有權(quán)掌握和控制政府的預(yù)算。
現(xiàn)代政府必須是受人民控制的法治政府。政府固然具有管理社會的職責(zé)，而且必須對社會實行善治，但首先政府要管理好自己；而政府要管好自己，僅僅靠政府自律是遠遠不夠的，必須加強對政府的外部控制。因此，法治型政府除了由法律產(chǎn)生，還必須對法律負責(zé)、受法律控制、依法律善治，法治政府必然是問責(zé)型的政府。
縱觀世界各國的有益經(jīng)驗，加強對政府的控制最有效的手段是兩個：一個是財政，一個是法律。這兩個手段不是割裂的，而常常是結(jié)合在一起的。加強對政府的財政法律控制，使政府預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算、決算都要納入法治軌道，使一切違反預(yù)算的行為都得到追究和糾正，這是民主法治國家建設(shè)的正途。
在我國，政府權(quán)力的自我擴張、政府部門的自身利益追逐，是擾亂市場經(jīng)濟良性發(fā)展的禍亂之源。在財政方面，表現(xiàn)為大規(guī)模的預(yù)算超收、大規(guī)模的預(yù)算超支；一些行政機關(guān)巧立名目，亂收費、亂攤派、私設(shè)“小金庫”；“三公”消費猖獗、屢禁不止；年終突擊花錢、揮霍浪費嚴重等等現(xiàn)象。這些情況，由來已久，近年來還有屢禁不止、越演越烈的趨勢。國務(wù)院《政府工作報告》年年呼吁、年年提出批評和對策，有些地方和部門依然我行我素。這是非常值得憂慮的現(xiàn)象。
中國30余年的財政改革和發(fā)展歷程表明，中國目前正處于走向現(xiàn)代財政國家的過程中，面臨的任務(wù)特別艱巨：既有從稅收法定主義著手規(guī)范財政收入的任務(wù)，又有從財政全面改革著手規(guī)范財政支出的任務(wù)。要從根本上解決上述問題，筆者認為必須從政府外部體制改革和政府內(nèi)部體制改革兩個方面，來建設(shè)問責(zé)型法治政府。問責(zé)型法治政府建立起來了，財政預(yù)算問責(zé)的問題才能解決。
從外部來說，最關(guān)鍵的莫過于完善我國人民代表大會制度，從憲法層面對政府財政收入和支出進行控制。參考世界各國，特別是法治較為發(fā)達的國家，其財政控制主要建立在完善的代議制基礎(chǔ)上，代議機構(gòu)通過預(yù)算支配和控制政府財政收支活動，對政府收支行為予以事前審查、事中監(jiān)督、事后追責(zé)，建立起控制政府財政權(quán)的完整的、系統(tǒng)的約束機制。
在我國，顯然必須實實在在加強人民代表大會制度的憲法權(quán)威，健全完善的財政審批制度，使財政預(yù)算草案公開，收集和聽取人民代表、各界群眾的意見，并實行嚴格有效的預(yù)算執(zhí)行制度。必須提高預(yù)算決定的嚴肅性和執(zhí)行力，即經(jīng)過人大審批通過的預(yù)算文件具有法律效力，政府財政行為必須受到預(yù)算文件的約束，任何違反人大通過的預(yù)算的行為必須受到追究。
應(yīng)該實事求是地看到，我國人民代表大會制度仍然存在著許多薄弱環(huán)節(jié)，人大代表的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)與人大有效行使監(jiān)督、質(zhì)詢、追責(zé)等功能尚有差距，人大代表比例中很大一部分來自政府官員，他們對監(jiān)督政府財政支出不感興趣，或者缺少責(zé)任感。
許多人大代表缺少財經(jīng)知識，缺少審查預(yù)算的經(jīng)驗和能力，特別是在信息嚴重不對稱情況下，在人大會議議程繁多、會期短暫的情況下，往往根本無心思審查或者無能力審查，由此造成審查預(yù)決算的重要程序走過場。
因此，當(dāng)務(wù)之急是完善人民代表大會制度，使代議制機構(gòu)真正硬起來，并使人民代表敢用權(quán)、用好權(quán)。不僅使人大代表有足夠的時間審查預(yù)決算，而且真正能看懂預(yù)決算，在此基礎(chǔ)上找出問題，提出問題，分析問題，最后謹慎地、正確地行使好投票表決權(quán)。
在國外，切實代表代議機關(guān)履行監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行情況的通常是審計機關(guān)。我國審計機關(guān)如何能夠獨立行使監(jiān)督權(quán)、問責(zé)權(quán)，是當(dāng)前應(yīng)當(dāng)研究解決的重點和難點。我國的審計機關(guān)隸屬于本級政府，充其量不過是本級政府的助手，雖然在一定程度上也能起到一些對被審計單位的監(jiān)督作用，但是這種設(shè)置對政府自律和自我約束的作用十分有限。
這也是目前人們常為之詬病的我國審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)問題難、查處問題難的原因所在。因此，許多學(xué)者提出這樣的主張：在憲法層面，使審計機關(guān)直接隸屬于人民代表大會，至少使審計機關(guān)能獨立于行政機關(guān)開展工作，這是我國真正實現(xiàn)財政問責(zé)制的前提。這方面，學(xué)者們已經(jīng)提出過幾種方案，應(yīng)該經(jīng)討論擇優(yōu)采納。
其次，行政機關(guān)自身加強《預(yù)算法》《審計法》的執(zhí)行也十分必要。這些法律都已經(jīng)有了追究法律責(zé)任的初步規(guī)定，雖然還不夠具體細致，追究法律責(zé)任的形式還相當(dāng)單一，但要害已不在于無法可依，而主要是有法不依、違法不究。
現(xiàn)行《預(yù)算法》第七十三條明確規(guī)定：“各級政府未經(jīng)依法批準擅自變更預(yù)算，使經(jīng)批準的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使經(jīng)批準的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的，對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。”
《審計法》第四十六條也明確規(guī)定：“對被審計單位違反國家規(guī)定的財政收支、財物收支行為負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，審計機關(guān)認為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處分的，應(yīng)當(dāng)提出給予行政處分的建議，被審計單位或者其上級機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時作出決定。”
這樣的條文可以列舉很多，問題是沒有真正有效地實施。今年全國人大宣布：具有中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。
其意義至少有二：一是我國法律體系已經(jīng)形成，但還要繼續(xù)加強立法，提高立法質(zhì)量；二是我國的法治工程已經(jīng)進入新的階段，工作重點應(yīng)該放在已有法律的實施方面，因為法律的生命在于實施！這個情況完全適用于預(yù)算法、審計法領(lǐng)域。
我們固然需要進一步完善《預(yù)算法》《審計法》，包括完善預(yù)算審查監(jiān)督程序、形式和內(nèi)容，使預(yù)算年度的起訖時間安排更加合理，使預(yù)算級次的設(shè)置更加有利于提高財政管理效率，使預(yù)算法律責(zé)任的界定更加明確等等，通過加強立法，通過立法后評估制度等渠道使現(xiàn)有法律更加完善。
但更重要的是，要使現(xiàn)有法律具有約束力，使已經(jīng)批準的預(yù)算更具剛性，使預(yù)算對政府行為的規(guī)范更加嚴密、確定和強硬。既然民主執(zhí)政和依法行政都要通過預(yù)算的剛性來體現(xiàn)，那么，違反預(yù)算的官員必須承擔(dān)法律責(zé)任，他們的違法行為必須受到法律的追究。
此外，落實預(yù)算問責(zé)制的另一半，就在于政府自身監(jiān)督機制的完善，在于行政機關(guān)自身敢于動真格。對政府的外部監(jiān)督必須通過政府內(nèi)部監(jiān)督最后落實。
其實，2004年國務(wù)院研究制定的《全面推進依法行政實施綱要》，已經(jīng)明確提出了“全面推進依法行政，經(jīng)過十年左右時間的堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標”。
正是這個文件，提出了完善依法行政的財政保障機制，完善集中統(tǒng)一的公共財政體制，逐步實現(xiàn)規(guī)范的部門預(yù)算，清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費等政府非稅收入，行政機關(guān)不得設(shè)立任何形式的“小金庫”，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”等要求。
現(xiàn)在的問題是不能使文件貼在墻上，而是真正落實。不能使對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督落空，不能使追究違反預(yù)算行為法律責(zé)任的規(guī)定落空！
