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2024年11月24日
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《全國主體功能區規劃》近日發布，要求根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。
中國的城鎮化一直是熱門話題，即便在國際上也是如此。如何看待城鄉關系，城鄉之間如何實現均衡的、可持續的發展？日前，住房和城鄉建設部住房改革與發展司司長、研究室主任倪虹接受《中國建設報·中國住房》記者獨家專訪。
中國住房：實現統籌城鄉發展，政府的責任是什么？如何實現城鄉的可持續的發展？
倪虹：首先，科學地制訂好規劃。科學的規劃是對未來一種合理的統籌安排，規劃是建設的藍圖，是資源配置的依據，是政府與居民的共同愿景，規劃也是一項公共政策。政府最大的財富是土地，最大的權力是規劃，最大的責任是讓人民安居樂業。只有規劃得科學，才能實現對資源的有效配置，發揮出土地財富的效益，更好地讓人民群眾安居樂業。
其次，在具體實踐中，就是要統籌好規劃的“三標”與“三性”。經濟社會發展規劃的目標（發展改革部門）、城鄉建設規劃的坐標（城鄉規劃部門）、土地利用規劃的指標（國土資源部門），要統籌協調好這“三標”，需要我們辯證理解，還需要正確把握土地指標的剛性、建設坐標的彈性和發展目標的柔性這“三性”。
最后，規劃編制時強調“政府組織，專家領銜，部門合作、公眾參與，科學決策”。同時，也要不斷創新和完善規劃理念。2005年以來，規劃理念有了重大變化，從“哪兒能用地”發展為“哪兒不能用地”的思維，在用地上提出了管好“三區”：禁建區、限建區、宜建區；在功能上管好“四線”：河流湖泊和生態濕地的藍線、生態廊道和公共綠地的綠線、基礎設施和公共設施的黃線、自然和文化遺產及文物保護的紫線。不久前公布的《全國主體功能區規劃》也要求將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策。可以說，我們的規劃正在向民主化、科學化與可持續發展的理念發展，這也是城鄉實現可持續發展的前提。
中國住房：我國城市人口比重已達49.6%，很可能在1年或者幾個月內超過50%，這正是一個國家或者地區進入城市化社會的門檻。這將對城鄉統籌發展產生什么樣的影響？
倪虹：我國城鎮化的水平達到50%，這將是一個重要的節點。從發達國家的經歷看，城鄉發展在不同發展階段有著不同的任務和重點。比如城鎮化水平達到30%的時候，伴隨工業化的快速發展，建設上主要是集中力量加快城市的發展，盡快提高其輻射帶動能力，在資源配置和利用上希望鄉村支持城市；在城鎮化發展到了一定水平，特別是城市人口超過50%的時候，隨著城市輻射能力增強，開始能夠反哺農村，帶動和促進鄉村面貌改變，同時也關注鄉村的生態和農副產品保障能力。這樣，城市和鄉村之間體現出補充和相互支持，相互促進。
城鄉統籌發展，需要從經濟社會協調發展、人口資源環境條件約束、歷史文化傳承等多角度來充分考慮和謀劃，堅持大、中、小城市和鄉村的協調發展。
中國住房：雖然我國城鎮化水平一直在提高，但是我們發現在沿海地區的一些城市，出現了“逆城市化”的現象，應如何理解這一現象？是不是城鎮化遇到了一些問題？
倪虹：城鎮化是伴隨著工業化的進程而相應發展變化的，工業化創造供給，城鎮化創造需求。“逆城市化”現象在發達國家很普遍，往往出現在城鎮人口超過70%以后，這也是緩解“城市病”、實現城鄉統籌的一種方式。
在安徽工作的時候有過一個調查，農村人均建設用地有196平方米，城市人均建設用地在100平方米左右，理論上看，一個農民進城，換出來的土地可以滿足兩個城鎮居民使用。如果能妥善解決好農民進城后的就業和社會保障等問題，把進城農民在農村的建設用地置換出來，實現城鄉占補平衡，對守住18億畝耕地紅線、解決我國人口增長和城市建設用地需求之間的矛盾是個雙贏。
目前我國實行的是單向城鎮化制度，只能農民進城。耕地保護是我們的基本國策，既要守住18億畝耕地紅線，又要滿足城鎮化發展的用地硬約束，在城鎮化率即將達到50%的時刻，開始探索研究雙向的城鎮化戰略，這樣的制度安排，以城鄉統籌的方式，科學合理地配置城鄉資源，破解城市發展難題，使我國的城鎮化快速時期所帶來的比較優勢，更好地促進經濟社會發展，這對促進我國城鎮化的科學發展、避免“城市病”加劇，都將會有積極的意義。
