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2024年11月24日
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6月13日筆者在上證報發(fā)表《清理地方債務(wù)警惕“中等收入陷阱”》一文，文章重點闡述了清理地方債務(wù)問題，也涉及了中央與地方的事權(quán)和財權(quán)均衡問題。贊同者居多，但也有部分讀者對中央與地方的財權(quán)和事權(quán)均衡問題提出不同觀點。基于此原因，我們認(rèn)為有必要再專門針對中央與地方的關(guān)系撰寫一文。智慧的火花源于不斷深入的交流，在此對所有關(guān)注我們文章的朋友表示感謝！說到底，中央與地方的事權(quán)和財權(quán)不協(xié)調(diào)問題，根源于游戲規(guī)則的缺陷，即地方政府的政績考核標(biāo)準(zhǔn)！而且這種規(guī)則殘缺的問題在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運行的各個方面都有所體現(xiàn)！
中國經(jīng)濟(jì)蛋糕如何切分：國富民窮
從個人與國家財富劃分層面而言：改革開放30年社會物質(zhì)財富急速增加，但如此龐大的物質(zhì)財富卻并沒有進(jìn)行合理的分配！一個不爭的事實是當(dāng)前的中國人“看不起病、買不起房、上不起學(xué)、死不起人”。伴隨著社會財富的增加，民眾反而整日生活在焦灼之中，幸福感絲毫沒有提升！以個稅起征點為例，眾所周知，當(dāng)前中國個稅稅收的貢獻(xiàn)主體主要集中在中低收入人群，高收入人群反而通過各種“技術(shù)”實現(xiàn)了所謂的合理避稅！面對如此眾多提高個稅起征點的呼聲，3000元仿佛成了天花板，這不免讓人痛心疾首！此外，在過去20年我國的人均GDP從1991年的1892.8元增長到2010年的29762元，增長了15.71倍；而中央財政收入呢？同期增長了近45.27倍。可見國富民窮嚴(yán)峻到什么程度！
從中央與地方財政劃分層面而言：就表層原因來說，分稅制使得中央把桌面上的陽光收入（即稅收收入）的大部分拿走，而地方政府則“另辟蹊徑”大搞土地財政，雖說中央會通過稅收返還等形式把相當(dāng)一部分財政收入返還給地方，但這種隨機(jī)性可想而知，就某個地方政府而言，稅收返還不易看作是長期穩(wěn)定的財政收入；就深層原因來說，中央政府對地方政府官員的考核機(jī)制一直是以“GDP為綱”，如此引導(dǎo)的結(jié)果必然是投資沖動極強，因為它“立竿見影”（只要領(lǐng)導(dǎo)來了就可以看見高樓大廈林立）；如果再往深入探尋，就有可能把視野轉(zhuǎn)向中國的政治傳統(tǒng)，中國自古以來是一個集權(quán)社會，集權(quán)就意味著地方政府只有“跑部”，才能“錢進(jìn)”！
歷年來中央與地方的蛋糕如何切分？
根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，從1991年到2010年近20年的時間里，中央財政收入從1991年938.25億元，增長到2010年42470.52億元，20年的時間里增長了45.27倍！這個數(shù)據(jù)也從側(cè)面反映出中國經(jīng)濟(jì)在過去20年所取得的輝煌成就。尤其是在1994年的分稅制改革以后，中央財政收入增長明顯提速，分稅制實施的前三年中央財政收入分別是938.25、979.51和957.51億元，實施的后三年該數(shù)據(jù)分別是2906.5、3256.62和3661.07億元。而中央財政收入占總財政收入的比重也從前三年的29.8%、28.1%和22%，增長到后三年的55.7%、52.2%和49.4%。
從地方財政收入來看，從1991年的2211.23億元，增長到2010年40609.8億元。20年的時間里增長了18.37倍，其增速也相對較快。1994年分稅制改革的前三年地方財政收入分別是2211.23、2503.86和3391.44億元，后三年分別是2311.6、2985.58和3746.92億元。地方財政收入占總財政收入的比重也從前三年的70.2%、71.9%和78%，下降到44.3%、47.8%和50.5%。
中央轉(zhuǎn)移支付是國家為了實現(xiàn)區(qū)域間各項社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的財政政策。在過去的20年里，我國的中央轉(zhuǎn)移支付從1991年585億元增長到2010年的32350億元，增長了55.3倍！實施分稅制的前三年，中央轉(zhuǎn)移支付分別是585、559和597億元，后三年的數(shù)據(jù)分別是2389、2543和2723億元！轉(zhuǎn)移支付雖說是中央收上去的稅最后再返還到地方投資上，但這筆財政收入返還給誰？返還的標(biāo)準(zhǔn)是什么？等等一系列問題沒有得到妥善解決，其結(jié)果是由“諸侯問題”轉(zhuǎn)變成了“王爺問題”，地方政府的財權(quán)確實得到了有效的控制，但中央財政和中直部門的權(quán)利卻過分膨脹！此外，工商、公路、稅務(wù)、公安、檢驗檢疫、國土、檢察、法院、煙草、司法、人事等部門都實行垂直管理，權(quán)力部門越來越條條化，地方政府直接管理的部門越來越少！收入上，大量的預(yù)算外、制度外收入、國有壟斷集團(tuán)稅后利潤等游離于政府預(yù)算之外，以“部門”利益的方式“自主”運行。
財政收入到底用到了何處？
比中央與地方的財政蛋糕如何切分更值得關(guān)注的問題是我國的財政收入到底用到了什么地方？
先從中央財政支出的數(shù)據(jù)來看，1991年中央財政決算支出為1090.81億元，2010年增長到15972.89億元，20年增長了14.64倍。中央財政占總財政支出的比重從1991年的32.2%減少到2010年的17.8%。
就地方財政支出而言，1991年地方財政決算支出為2295.81億元，到2010年增長為73602.49億元，20年增長了32.06倍。地方財政占總財政支出的比重從1991年的67.8%增加到2010年的82.2%。
從支出項目來看，據(jù)財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2010年我國財政支出大項包括：教育支出12450億元，比上年增加2012億元，增長19.3%；醫(yī)療衛(wèi)生支出4745億元，比上年增加751億元，增長18.8%；社會保障和就業(yè)支出9081億元，比上年增加1475億元，增長19.4%；住房保障支出2358億元，比上年增加553億元，增長30.7%；農(nóng)林水事務(wù)支出8052億元，比上年增加1331億元，增長19.8%；交通運輸支出5488億元，比上年增加840億元，增長18.1%；城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出5980億元，比上年增加1046億元，增長21.2%；資源勘探電力信息等事務(wù)支出3497億元，比上年增加617億元，增長21.4%；公共安全支出5486億元，比上年增加742億元，增長15.6%；科學(xué)技術(shù)支出3227億元，比上年增加482億元，增長17.6%；一般公共服務(wù)支出9353億元，比上年增加1191億元，增長14.6%。
從財政支出的增長率來看，排名前三的是住房保障支出30.7%、資源勘探電力信息等事務(wù)支出21.4%、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出21.2%。過去很長一段時間我國財政支出大量用于基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，再加上投資乘數(shù)的放大作用，使得地方政府過度投資，而教育、衛(wèi)生、社保等支出偏低，使得百姓面臨學(xué)費高、看病難等困局！居民從低微收入中籌集本來應(yīng)該由財政負(fù)擔(dān)的支出，導(dǎo)致中國預(yù)防性儲蓄高企，從而嚴(yán)重打擊了居民的即期消費水平和降低了消費預(yù)期，這是中國消費難以真正啟動、投資消費嚴(yán)重失調(diào)的基本原因！
如何從歷史觀的角度看待分稅制？
若要客觀、真實的了解一項政策或制度，并須充分了解其歷史背景，并以歷史觀的視角去解讀政策！
1994年分稅制出臺之前，我國財政制度采用的是中央與地方政府一對一談判的方式開展。如此制度安排一個明顯的缺陷是穩(wěn)定性差，在頻繁的制度變遷和“契約修訂”中損失了制度成本和效率。具體來看，在經(jīng)濟(jì)增長條件下，“定額分成”使得中央財政收入出現(xiàn)實質(zhì)性的累退。為保持應(yīng)有的宏觀調(diào)控能力，中央政府必須時常與各地方政府對分成額度進(jìn)行討價還價，既有失中央政府的權(quán)威又加大了制度成本，還有可能損害地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、組織稅收的積極性。正是在這樣的大背景下出臺了分稅制。從上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，實施分稅制后，無論是中央或是地方，其財政收入都得到了長足的增長，也正是分稅制有效的抑制了中央財政下降的趨勢，及時消除了稅收結(jié)構(gòu)中的扭曲因素，也增加了透明度！所以從這個角度看分稅制，毫無疑問是一項利國利民的好政策！也正是分稅制使得中央財力超過了50%，使得國家宏觀調(diào)控、大規(guī)模基礎(chǔ)建設(shè)、應(yīng)對亞洲金融危機(jī)、1998年抗洪、汶川大地震乃至現(xiàn)在應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，都有了底氣！
但是分稅制也存在著諸多弊端，也正是因為分稅制使得我國財政體制進(jìn)入“雙軌制”，即中央與省級政府之間采取分稅制，而地方政府之間仍然采取“承包制”或者采取具有承包制特征的財政體制。分稅制的不徹底、公共事務(wù)的增多，造成地方政府間財權(quán)、事權(quán)不匹配的矛盾日益嚴(yán)重：財權(quán)大幅上收，事權(quán)層層下放，導(dǎo)致目前大部分縣鄉(xiāng)政府的財力對土地財政的依賴極強！
從稅收體系改革到全面經(jīng)濟(jì)改革
讓我們重新梳理思路，分稅制使得中央將預(yù)算內(nèi)的財權(quán)牢牢收緊，包括轉(zhuǎn)移支付部分的財政收入也基本取決于中央的態(tài)度！最為關(guān)鍵的是地方官員政績考核的標(biāo)準(zhǔn)是“GDP為綱”，地方官員不在提高民生上下功夫，反而為了政績工程肆意揮霍本來有限的地方財力！“缺錢”和“政績壓力”使得地方官員把目光轉(zhuǎn)向了預(yù)算外的賣地收入！地方政府通過土地的“饑餓營銷”使得低價飆升，高地價推升高房價，高房價又掏空了百姓的錢包。與此同時，房地產(chǎn)業(yè)的繁榮又拉高了GDP，只是苦了平頭百姓！
那么如何解決該問題呢？首先要把地方官員的政績考核標(biāo)準(zhǔn)從只看GDP轉(zhuǎn)向“重民生”！轉(zhuǎn)型就意味著陣痛，緩解陣痛就需要輿論宣傳，讓民眾都明白轉(zhuǎn)型的必要性和緊迫性！此外，“重民生”的要點是聚焦就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、交通、文化和社會公共安全等方面。我們不需要如此泛濫的鋼筋水泥，我們需要的是有學(xué)上、有工作、有醫(yī)保、有房住！
結(jié)束語
當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的“野蠻生長”成就了GDP的兩位數(shù)增長，卻也讓民眾整日生活在焦灼之中，人們焦灼的原因是當(dāng)我們看到飛馳而過的財富快車時，卻發(fā)現(xiàn)自己手中沒有上車的車票！如何有效平衡“國富民強”問題？如何妥善處理“諸侯問題”與“王爺問題”？如果恰當(dāng)?shù)囊浴癎DP增長”換取更多的“社會和諧”？這些都是我們急需思考的問題！
（作者系北京科技大學(xué)教授趙曉 高和投資金融分析師李慧忠）
