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2024年11月22日
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《關于完善質量保障體系提升建筑工程品質的指導意見》解讀
近日，國務院辦公廳轉發了住房和城鄉建設部《關于完善質量保障體系提升建筑工程品質的指導意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確了進一步完善質量保障體系的總體要求和重點任務，是當前和今后一個時期指導建筑工程質量管理，提升建筑工程品質的綱領性文件。住房和城鄉建設部相關負責同志對《意見》內容進行了解讀。
問：《意見》出臺的背景是什么？
答：建筑工程質量事關人民群眾生命財產安全，事關城市未來和傳承，事關新型城鎮化發展水平。黨中央、國務院高度重視建筑工程質量。2019年新年前夕，習近平總書記在新年賀詞中指出，中國制造、中國創造、中國建造共同發力，繼續改變著中國的面貌。
改革開放以來，我國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程，常住人口城鎮化率由1978年的17.9%提高到2018年的59.58%，城鎮居民人均住房建筑面積從1978年的6.7平方米增加到2018年的39平方米。建筑工程質量管理體系不斷完善，確立了施工圖審查、質量監督、竣工驗收備案等20余項制度。建筑工程質量水平不斷提升，以上海中心、北京大興國際機場等為代表的一大批重點工程高質量建成并投入使用，“高、深、大、難”工程質量技術水平已位居世界前列，住宅功能不斷完善品質不斷提升，新建建筑工程質量事故基本杜絕，為國民經濟持續健康發展、提升城鄉建設水平、人民安居樂業、社會和諧穩定作出了重要貢獻。
但是，應該清醒看到，我國工程質量發展不平衡不充分的矛盾依然存在，滲漏、裂縫等住宅質量常見問題仍較普遍，建筑工程品質整體上還不高，現有的質量保障體系還存在一些亟待完善的地方，主要表現在：一是質量責任體系不完善。以建設單位為首的工程建設各方主體責任落實不到位。二是建筑市場體制機制不健全。招標投標制度不完善，工程擔保和保險等市場機制發揮作用不夠，尚未形成以質量安全為核心的體制機制。三是工程建設生產方式落后。建造方式粗放、工序環節多，建材質量參差不齊，科技研發投入不足，機械化、標準化、精細化程度不高。四是建筑工人職業化、專業化、技能化不高。建筑業勞務用工制度不完善，缺乏系統的技能培訓和鑒定，老齡化問題日益嚴重，職業能力得不到保障。五是監管機制創新不足。工程建設標準體系不完善，“雙隨機、一公開”檢查方式和“互聯網+監管”模式應用不足，部分監督機構經費和人員保障不到位，執法“寬松軟”問題依然存在，監管效能不高。
當前，中國特色社會主義進入新時代，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。為深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步提升建筑工程品質，住房和城鄉建設部會同19個部門，在深入調查研究、充分溝通協調、認真總結經驗的基礎上，堅持問題導向，堅持改革創新，堅持協同推進，研究起草了《意見》。近日，國務院辦公廳正式轉發了《意見》，要求地方及國務院有關部門認真貫徹落實。
問：《意見》的出臺將產生哪些積極影響？
答：《意見》圍繞破除建筑工程質量管理體制機制障礙，對質量保障體系進行系統謀劃，將有力提升我國建筑工程品質總體水平，為城鄉建設高質量發展提供重要支撐。
一是有利于促進建筑業轉型升級和高質量發展。建筑業是我國國民經濟的重要支柱產業，也是推動高質量發展的主戰場。2018年我國建筑業總產值達到23.5萬億元，增加值達到6.18萬億元，占GDP的6.87%。《意見》對標對表高質量發展要求，以供給側結構性改革為主線，著力構建以質量為核心的建筑管理體制機制，將有效引導資源要素向高質量供給端集聚，塑造中國建造品牌，推動建筑業發展質量變革、效率變革、動力變革。
二是有利于推動城鄉建設綠色發展。城鄉建設是全面推動綠色發展的主要載體。《意見》堅持以新發展理念為指引，大力推進工程建設生產組織方式變革，推行綠色建造方式，發展裝配式建筑，推廣適用于綠色發展的新技術、新材料、新標準，建立與之相適應的建設和監管機制，將在提高效率、提升品質的同時，最大限度節約資源、保護環境，實現城鄉建設綠色發展。
三是有利于滿足人民群眾對高品質建筑的需求。建筑工程質量事關老百姓最關心最直接最根本的利益，事關人們對美好生活的向往。隨著經濟社會的進步，老百姓對住房的需求日益提高，不再滿足于有房住，更是要求住好房。《意見》堅持以人民為中心，把人民群眾對高品質建筑的需求作為根本出發點和落腳點，推動質量信息公開，完善質量投訴處理機制，著力打造共建共治共享的工程質量治理格局，推動工程品質提升，讓人民生活得更方便、更舒心、更美好。
問：《意見》對完善建筑工程質量保障體系有什么總體考慮，主要采取了哪些措施？
答：《意見》指出，完善質量保障體系，提升建筑工程品質，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會以及中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議精神，按照黨中央、國務院部署，堅持以人民為中心，牢固樹立新發展理念，以供給側結構性改革為主線，以建筑工程質量問題為切入點，逐步完善質量保障體系，不斷提高工程質量抽查符合率和群眾滿意度，進一步提升建筑工程品質總體水平。
《意見》從4個方面明確了完善質量保障體系提升建筑工程品質的主要舉措：
一是強化各方責任。突出建設單位首要責任，強化建設單位對工程建設全過程的質量管理；落實施工單位主體責任，推行工程質量安全手冊制度；明確房屋使用安全主體責任，強化房屋所有權人和產權人管理職責；履行政府的工程質量監管責任，創新監管模式，健全監管體系。
二是完善管理體制。改革工程建設組織模式，推行工程總承包、全過程工程咨詢和建筑師負責制；完善招標投標制度，探索建立更好滿足項目需求的制度機制；推行工程擔保與保險；加強工程設計建造管理，完善建筑設計方案審查論證機制，加強住區設計管理，嚴格控制超高層建筑建設；推行綠色建造方式，大力發展裝配式建筑；支持既有建筑合理保留利用，建立建筑拆除管理制度。
三是健全支撐體系。完善工程建設標準體系，系統制定全文強制性工程建設規范；加強建材質量管理，建立從生產到使用全過程的建材質量追溯機制；提升科技創新能力，推進建筑信息模型（BIM）、大數據等技術的集成應用；強化從業人員管理，推行建筑工人實名制管理。
四是加強監督管理。推進信用信息平臺建設，將工程質量違法違規等記錄作為企業信用評價的重要內容；嚴格監管執法，強化工程質量終身責任落實；加強社會監督，完善建筑工程質量投訴和糾紛協調處理機制；強化督促指導，建立健全建筑工程質量管理、品質提升評價指標體系。
問：《意見》在改革創新方面有哪些亮點？
答：一是突出建設單位首要責任，落實質量主體責任。完善質量保障體系提升建筑工程品質，首先要明確工程建設各方主體應承擔的權利和義務，健全權責一致、科學合理的質量責任體系。建設單位作為工程項目的投資者、決策者和組織者，其行為對工程品質具有決定性影響。2017年，《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）首次提出建設單位首要責任這一概念，為落實建設單位質量責任提供了政策依據。《意見》進一步細化了建設單位質量責任要求，提出建設單位應加強對工程建設全過程的質量管理，嚴格履行法定程序和落實項目法人責任制，保證合理工期和造價，不得違法違規發包工程。特別是通過建立工程質量信息公示制度，要求建設單位主動公開工程竣工驗收等關鍵質量信息，有效解決信息不對稱問題，督促建設單位認真履行質量承諾。
二是推行工程擔保與保險，完善建筑市場機制。完善質量保障體系提升建筑工程品質，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，著力解決建筑市場體系不完善、主體活力不足等問題。工程擔保和保險是市場經濟條件下防范和化解工程質量風險的基本手段，也是發揮市場對工程質量約束作用的重要途徑。推行工程擔保和保險，有助于規范工程承發包交易行為，為工程建設各方履行質量責任創造有利環境；有助于有效處置工程質量缺陷和質量投訴，維護群眾利益；有助于運用保險等市場力量加強質量風險管控，確保工程質量。為此，《意見》提出推行銀行保函制度，在有條件的地區推行工程擔保公司保函和工程保證保險；招標人要求中標人提供履約擔保的，招標人應當同時向中標人提供工程款支付擔保；對采用最低價中標的探索實行高保額履約擔保；組織開展工程質量保險試點，加快發展工程質量保險。
三是嚴格監管執法，完善質量監管制度。完善質量保障體系提升建筑工程品質，必須堅持厲行法治，強化政府對工程建設全過程的質量監管，嚴厲查處各類違法違規行為，建立健全嚴格、公正、權威、高效的監管制度。為落實政府監管責任，提升監管效率，《意見》提出鼓勵采取政府購買服務的方式，委托具備條件的社會力量進行工程質量監督檢查和抽測，全面推行“雙隨機、一公開”檢查方式和“互聯網+監管”模式，加強工程質量監督隊伍建設，監督經費由同級財政預算全額保障，強化設計安全監管。為提高監管執法威懾力和有效性，《意見》提出強化工程質量終身責任落實，加大資質資格、從業限制等方面處罰力度，特別是堅持簡化企業資質、強化個人資格的改革思路，嚴格落實個人執業資格責任，加大責任追究力度。
四是發揮標準引領作用，完善工程建設標準體系。完善質量保障體系提升建筑工程品質，要充分發揮工程建設標準的支撐和引領作用。經過近幾十年的發展，我國已建立起具有中國特色的標準體系，組織制定了涵蓋30余個行業和領域的7000余項工程建設標準，在保障工程質量安全、推進建筑業持續發展、推動中國建造走出去等方面發揮了重要支撐作用。但隨著經濟社會發展，我國工程建設標準也出現與國際接軌不夠、標準提升機制不足等問題。《意見》以問題為導向，著眼于改革工程建設標準體系，創新標準形式、內容和屬性，突出標準目標、質量水平、性能控制等內容要求，提出系統制定全文強制性工程建設規范，精簡整合政府推薦性標準，培育發展團體和企業標準，組織開展重點領域國內外標準比對，加強國際交流合作，推動一批中國標準向國際標準轉化和推廣應用。
五是推行綠色建造方式，強化工程建設組織實施。我國每年建筑消耗的水泥、玻璃、鋼材分別占全球總消耗量的45%、42%和35%，傳統建造方式資源消耗大、污染排放高，越來越不可持續，亟需大力推行綠色建造方式，強化適應綠色發展的工程建設組織實施模式。對此，《意見》提出要完善綠色建材產品標準和認證評價體系，進一步提高建筑產品節能標準，建立產品發布制度；推進綠色施工，降低施工過程對環境的不利影響；按照綠色建筑標準要求，完善綠色建筑評價標識制度；大力發展裝配式建筑，鼓勵企業建立裝配式建筑部品部件生產和施工安裝全過程質量控制體系，裝配式建筑部品部件實行駐廠監造制度。
六是加強社會監督，完善社會治理能力。完善質量保障體系提升建筑工程品質，要堅持共建共治共享的理念和方法，充分調動社會各界和廣大群眾的積極性、主動性、創造性，提升質量的社會治理能力。對此，《意見》提出加強社會監督，加強行業自律，完善行業約束與懲戒機制；建立建筑工程責任主體和責任人公示制度，推行建筑工程項目質量信息公開，探索建立建筑工程質量社會監督機制，完善建筑工程質量投訴和糾紛協調處理機制，支持社會公眾參與監督、合理表達質量訴求。為促使質量工作可量化、可監督、可考核，《意見》還提出建立健全建筑工程質量管理、品質提升評價指標體系，科學評價各地質量工作開展情況，客觀衡量地方工程質量發展水平。在實踐中，可積極探索利用社會第三方力量進行評價。
問：如何做好《意見》的貫徹落實工作？
答：9月25日，習近平總書記在出席北京大興國際機場投運儀式時強調，大興國際機場能夠在不到5年的時間里就完成預定的建設任務，順利投入運營，充分展現了中國工程建筑的雄厚實力，充分體現了中國精神和中國力量。他希望廣大建設者在新的征程上再接再厲、再立新功。建筑工程品質管理鏈條長、環節多，是一項復雜的系統工程，做好這項工作任務艱巨、責任重大、使命光榮，必須把思想和行動統一到以習近平同志為核心的黨中央的決策部署上，提高認識、真抓實干、務求實效，全面貫徹落實《意見》。
一是加強組織領導。各地區、各相關部門要把建筑工程品質提升工作擺上重要議事日程，建立健全領導體制和工作機制，加強統籌規劃，細化工作措施，制定實施方案，完善保障措施，確保各項任務措施真正落地。
二是強化示范引領。鼓勵有條件的地區積極開展改革創新試點，形成可復制、可推廣的經驗，不斷完善建筑工程品質創新管理制度。
三是做好輿論宣傳。充分發揮媒體作用，積極宣傳各地的好經驗、好做法，廣泛宣傳中國建造品牌，營造良好的社會氛圍。
四是加強能力建設。加大對基層政策支持、業務指導、人員培訓力度，切實提高基層監管隊伍業務素質和工作能力，不斷夯實質量工作基礎。
