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2024年11月21日
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8月26日閉幕的十三屆全國人大常委會第十二次會議通過的土地管理法修正案，把黨中央關于農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律，同時在農村“三塊地”改革方面作出了多項創新性的制度設計，迅速引發廣泛關注。
長期從事土地制度研究的清華大學政治經濟學研究中心主任、城市化委員會專家委員蔡繼明在接受中國建設報記者專訪時表示，土地管理法修正案根據公共利益的需要對征地范圍作了嚴格限定，并提高了對被征地農民的補償標準，這是此次土地管理法修改所取得的最大、最重要的突破。另外，允許農村集體經營性建設用地在符合規劃用途管制的情況下，通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，為集體建設用地入市開了一個口子。整體來看，這次對于農村宅基地制度的改革力度并不大。未來，應該讓市場在土地資源配置中真正起決定性作用，并進一步深化農村宅基地制度改革。
中國建設報：總體而言，您認為此次土地管理法修正案最大的亮點是什么？
蔡繼明：此次修改最大亮點是關于征地的改革。此前，國務院在33個縣（市、區）試點“三塊地”改革，其中第一項就是農村土地征收。此次土地管理法修改主要表現在對公共利益的范圍作了嚴格的限定。我國憲法規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡@里的“公共利益”到底指什么？法律沒有進行明確限定。
實際上，過去不管是出于公共利益還是非公共利益，只要是因城市建設、工業化發展需要占用農民土地的，一律由政府征收為國有土地。顯然，開發區、工業園區、商品房等建設完全是出于商業利益的需要，采取政府征收的方式就等于剝奪了農村集體土地的發展權，使廣大農民不能平等分享城市化所帶來的土地增值。此次土地管理法修正案對何為“公共利益的需要”劃定了6種情況，包括軍事、外交用地；能源、交通、通信等基礎設施建設用地以及經省級以上政府批準由縣級以上政府組織實施的成片開發建設需要用地等。這6種情況雖然不一定非常全面、合理，但畢竟有了一個可操作、可參照的標準。根據這一標準，興建開發區、工業園區、商業園區以及商品房等都不屬于公共利益，需要占用農村集體的土地就不能再采取政府征收的方式。這是這次土地管理法修改所取得的最大、最重要的突破。
另外，土地管理法修正案還提高了對被征地農民的補償標準。原來的土地管理法第四十七條規定，對被征地農民按照被征收土地的原用途給予補償，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，其中征收耕地的土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍。新版土地管理法則強調征地補償要公平、合理，要保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。具體講就是要按照區片綜合地價進行補償，除了考慮土地產值，還要考慮區位、當地經濟社會發展狀況等因素綜合制定地價，并且至少每3年調整或者重新公布一次?？梢灶A期，經過這次修改，廣大農民通過土地征收獲得的補償水平將會大幅提高。
中國建設報：土地管理法修正案在放開集體經營性建設用地入市上有一些新的舉措，您怎么評價？
蔡繼明：剛才提到，土地管理法修正案對政府征收土地的情況進行了較嚴格的限定，這樣可征收農民土地的范圍就被大大縮減了。但在經濟發展、城市建設土地需求總量保持相對穩定的情況下，就必然要以集體土地入市作為補充，這兩者是此消彼長的關系。
因此，土地管理法修正案刪除了原來第四十三條任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地的規定，允許農村集體建設用地在符合規劃、依法登記，并經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用，而土地使用者在取得農村集體建設用地使用權之后還可以互換、抵押或再次轉讓。這也是適應征地制度改革的一個配套措施，在縮小征地范圍的同時，給集體建設用地入市開了一個口子，即非公共利益的用地需要就可以通過集體建設用地來滿足。
中國建設報：您長期研究農村宅基地制度改革，您如何看待土地管理法修正案中關于農村宅基地制度的改革？
蔡繼明：總體而言，土地管理法修正案對農村宅基地制度改革的力度還不夠大。第一，仍然強調一戶只能擁有一處宅基地，且宅基地的面積不能超過一定標準；第二，農民出賣、出租、贈與住宅后，就不能再申請宅基地。這兩條是原來的土地管理法就有的，原封不動地保留了下來。
土地管理法修正案增加了“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”其實如果農民愿意退出，根本不用政府鼓勵。問題在于，第一，由于農民的宅基地當初大都是無償取得的，所以退還給集體并不會獲得很多補償；第二，如果宅基地在本集體經濟組織成員內部流轉，也很少有人愿意出高價購買，更何況由于很多農民已經進城，有的村已經成了空心村，宅基地大量閑置，在村集體內部難以盤活。
此外，土地管理法修正案提出，編制土地利用總體規劃、村莊規劃應當統籌并合理安排宅基地用地，改善農民居住環境和條件。第十七條還要求統籌安排城鄉生產、生活、生態用地，滿足鄉村產業和基礎設施用地合理需求，促進城鄉融合發展。但是，要促進城鄉發展，就要允許土地、資本、勞動力等要素在城鄉之間自由流動，如果取消了宅基地只限于集體經濟組織內部轉讓的規定，無須政府鼓勵，農村大量閑置的宅基地自然就會根據市場的需要在城鄉之間得到有效的配置。
進一步說，目前全國農村集體建設用地總量在19萬平方公里左右，約是城市建設用地的兩倍多。在如此體量的集體建設用地中，所謂集體經營性建設用地只占了14%左右，而且這部分土地大部分已經在使用中，允許入市只是相當于“先出生后補證”，并不能增加土地的有效供給，因此僅靠這一點土地入市不能緩解城市建設用地供不應求的現狀。而集體建設用地中宅基地的比例超過70%，并且相當一部分處于閑置狀態。這樣看來，此次土地管理法的修改只是縮小了征地范圍，但集體建設用地入市的范圍并沒有擴大。
中國建設報：如此看來，此次土地管理法修改還是留下了很多遺憾。您對以后進一步深化土地制度改革有什么建議？
蔡繼明：我認為，一方面，要讓市場在土地資源配置中真正起決定性作用。檢索一下此次土地管理法修正案，“規劃”“行政”“管理”“計劃”等詞語多次出現，卻唯獨沒有提到“市場”，那就更不用說“市場配置資源”了。所以，下一步應該全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，讓市場在土地資源配置中起決定性作用。
另一方面，要深化農村宅基地制度改革。回顧改革開放40多年來我國土地制度的發展歷程，有兩個變革特別引人深思。一是安徽小崗村農民自發探索家庭聯產承包責任制，二是深圳市政府首次以公開拍賣的方式有償轉讓國有土地使用權。這在當時都是“不合法”的，但后來均得到了政策的允許，而且得到了法律的認可，從而得以在全國范圍內推廣，極大地推動了經濟社會的發展。
所以，下一步農村土地制度改革要特別尊重農民已經做出的有益探索，就如同當年承認家庭聯產承包責任制和深圳市政府拍賣國有土地使用權一樣?？梢灶A期，通過深化農村宅基地制度改革，賦予農民的宅基地充分、完整的用益物權和抵押物權，與城市國有住宅建設用地具有同等的權利、平等入市，將有助于加快城市化進程、縮小城鄉貧富差距、推動城鄉融合發展和鄉村振興。這樣的探索對于今后經濟社會發展以及“兩個一百年”奮斗目標的實現意義非常重大。
