社會(huì)發(fā)展亟須完善應(yīng)急管理體系
時(shí)間：2011-06-13 13:03:51
來源：中國社會(huì)科學(xué)報(bào)
日本大地震已經(jīng)過去，但地震、海嘯特別是核泄漏引發(fā)的危機(jī)仍在持續(xù)。日本政府和國民應(yīng)對(duì)大災(zāi)難的措施和能力受到各國關(guān)注，同時(shí)引發(fā)很多國家對(duì)自身防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案和突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系的重新審視。
今年第十一屆全國人大第四次會(huì)議上，政府工作報(bào)告明確指出，要健全突發(fā)事件應(yīng)急體制，完善防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案；“十二五”規(guī)劃也將健全突發(fā)事件應(yīng)急體系列入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要任務(wù)。
“全球一體化背景下，應(yīng)對(duì)國外的災(zāi)害樣本進(jìn)行深入分析，以完善中國的應(yīng)急管理體系。”中國地震局應(yīng)急預(yù)案管理專家組副組長、河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院執(zhí)行院長夏保成告訴記者。
快速發(fā)展中的中國，如何汲取日本應(yīng)對(duì)大地震危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？如何強(qiáng)化應(yīng)急管理體系建設(shè)？如何完善應(yīng)急管理事業(yè)及建立防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案？如何培養(yǎng)公眾的應(yīng)急事件應(yīng)對(duì)能力？本報(bào)記者帶著這一系列問題，走訪相關(guān)領(lǐng)域的多位專家學(xué)者，傾聽他們的真知灼見。
制定完備的緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)法
伴隨著全球不穩(wěn)定因素時(shí)有發(fā)生給我國公民帶來的影響以及各種重大公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)公共事件的頻發(fā)，我國對(duì)建立和完善應(yīng)急管理體系日益重視。2007年開始實(shí)施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建、法律責(zé)任等方面，為我國應(yīng)急管理作出系統(tǒng)規(guī)定 。
以該法為指導(dǎo)，按照分級(jí)響應(yīng)、屬地管理總則，目前從國務(wù)院到各部各省均建有相應(yīng)級(jí)別及類型的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案，針對(duì)各種自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等分門別類的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案也達(dá)數(shù)百萬件。同時(shí)，該法囊括的“一案三制”之核心內(nèi)容被稱為我國突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建立健全的重要基礎(chǔ)和制度保障。“一案”即設(shè)立相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，“三制”包括體制、機(jī)制和法制。
國家減災(zāi)委專家委員會(huì)委員、南京大學(xué)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理研究中心主任童星認(rèn)為，體制要解決的是應(yīng)急責(zé)任主體問題，機(jī)制解決的是應(yīng)急行動(dòng)規(guī)則問題，法制則是應(yīng)急體制和機(jī)制合法性的強(qiáng)有力保證。
“法律法規(guī)的頒布實(shí)施體現(xiàn)了我國對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理工作的高度重視。但是，完善應(yīng)急管理體系還需要引起三方面注意。”暨南大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院院長李從東說，第一，我國目前的應(yīng)急預(yù)案編制針對(duì)地震、臺(tái)風(fēng)、公共衛(wèi)生事件等單一事件的預(yù)案多，對(duì)于公共管理實(shí)踐中的鏈?zhǔn)綖?zāi)害的應(yīng)急預(yù)案還不夠，比如日本地震引起海嘯，海嘯引起核輻射，之后引起食品污染等。第二，突發(fā)公共事件發(fā)生后的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善。應(yīng)急管理體系具有多部門多專業(yè)的復(fù)合性工作機(jī)制，需要各部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)才能有效處置危機(jī)。第三，應(yīng)急預(yù)案編制需要更加注重高仿真度的演練，不能紙上談兵、沙盤推演。
夏保成對(duì)此持贊同意見。他說，北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)的案例已經(jīng)證明，只有有效的應(yīng)急預(yù)案才能促使應(yīng)急管理工作正常運(yùn)行，以事先監(jiān)控、應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)、事態(tài)控制為組成部分的預(yù)案編制框架必須加強(qiáng)對(duì)預(yù)案的模擬演練強(qiáng)度，通過分析解剖國內(nèi)外各類型的災(zāi)害樣本，分析災(zāi)情發(fā)生的規(guī)律，反復(fù)檢驗(yàn)預(yù)案的科學(xué)合理性，才能制定出真正符合實(shí)際操作能力的預(yù)案。由此我國的應(yīng)急管理體系也會(huì)在實(shí)踐中逐步得以完善。
中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》起草專家組成員莫紀(jì)宏說，日本是一個(gè)多災(zāi)害國家，因此在災(zāi)害方面的立法很健全。日本國土廳編有《防災(zāi)六法》，每年修訂一次，里面匯集了所有防災(zāi)方面的法律規(guī)定，也包括核事故的應(yīng)急和處理。此次日本大地震發(fā)生后出現(xiàn)的核事故，法律層面沒出現(xiàn)大問題，主要是公共政策出了問題，即對(duì)核事故的危害性認(rèn)識(shí)不足，所以，現(xiàn)有的立法措施無法滿足應(yīng)急要求。這給我們的教訓(xùn)是立法在規(guī)定防災(zāi)減災(zāi)時(shí)要注重立法自身的科學(xué)性，特別是災(zāi)害預(yù)防工作，必須要建立在科學(xué)研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，災(zāi)害預(yù)防工作必須做到“未雨綢繆、防患于未然”。
莫紀(jì)宏說，從我國目前的緊急狀態(tài)立法來看，最緊迫的是需要制定一部《緊急狀態(tài)法》，規(guī)定《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》不能解決的諸如巨災(zāi)、大災(zāi)難等危機(jī)的應(yīng)對(duì)工作，還可以就自然災(zāi)害、礦難事故、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件單獨(dú)立法，一些單行的法律，例如災(zāi)害救助、災(zāi)害保險(xiǎn)等方面的立法也需要列入立法議程。
科研助推應(yīng)急管理體系建設(shè)
“我國的突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理科研隊(duì)伍急需大力發(fā)展，還需要組織各個(gè)方面的力量共同協(xié)作推進(jìn)應(yīng)急管理基礎(chǔ)科學(xué)研究的進(jìn)展，為應(yīng)急管理科學(xué)水平的全面提升提供基礎(chǔ)支撐。”李從東說。
作為應(yīng)急管理體系建設(shè)中不可或缺的力量，科研系統(tǒng)和教育體系正日益受到重視。尤其在發(fā)達(dá)國家，科學(xué)服務(wù)和教育系統(tǒng)在其整個(gè)應(yīng)急機(jī)制中起到很大作用。
在美國，政府通過資助國家實(shí)驗(yàn)室、與大學(xué)共建研究中心及成立課題和項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)供美國個(gè)案研究機(jī)構(gòu)從事應(yīng)急管理研究工作等方式，來實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理科技體系的研究和創(chuàng)新。
在加拿大，政府每年在應(yīng)急準(zhǔn)備學(xué)院主持100多個(gè)關(guān)于應(yīng)急計(jì)劃和管理技術(shù)方面的課程，以此提升在應(yīng)急管理上的基礎(chǔ)研究工作。
在我國，應(yīng)急管理中的科研工作正在受到政府和學(xué)界廣泛重視。2004年12月，教育部批準(zhǔn)河南理工大學(xué)成立全國第一個(gè)公共安全管理本科專業(yè)；2009年，教育部批準(zhǔn)暨南大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院開設(shè)全國唯一一個(gè)應(yīng)急管理專業(yè)。
截至目前，國內(nèi)已有10多所高校開設(shè)應(yīng)急管理相關(guān)專業(yè)方向課程，嫁接在公共管理、社會(huì)保障、管理科學(xué)與工程等其他學(xué)科下的應(yīng)急管理方向的碩士點(diǎn)及博士點(diǎn)層次教育也在國內(nèi)多所知名高校開設(shè)。
夏保成指出，我國目前在這方面的學(xué)術(shù)研究還處于起步階段，比較薄弱，且在研究進(jìn)展上還是被社會(huì)需要推著向前走，國家層面還沒有一個(gè)系統(tǒng)的研究規(guī)劃設(shè)計(jì)。
公眾應(yīng)急能力培養(yǎng)不容忽視
公眾對(duì)應(yīng)急事件的認(rèn)知程度以及在突發(fā)公共事件中的自救和互救常識(shí)，往往決定著在應(yīng)急事件發(fā)生第一時(shí)間的救助效能。“十二五”規(guī)劃在將健全突發(fā)事件應(yīng)急體系列入綱要的同時(shí)，著重提出了建立健全應(yīng)急教育培訓(xùn)體系的重要性。如何抓好面向全社會(huì)的宣傳教育，提高公眾的應(yīng)急能力？
夏保成指出，雖然我國在應(yīng)急管理中的分級(jí)動(dòng)員、大災(zāi)難面前的舉國動(dòng)員救援模式比日本做得好，但是在日本大地震中日本民眾的防災(zāi)意識(shí)、自我救助能力是值得我們學(xué)習(xí)的。
“中國人的防災(zāi)意識(shí)淡薄，提高公眾的應(yīng)急能力，首先要加強(qiáng)防災(zāi)意識(shí)培訓(xùn)，然后才是知識(shí)和技能培訓(xùn)，且三者缺一不可。”夏保成認(rèn)為，首先從政府方面來說要在公眾培訓(xùn)上投入物力、人力、財(cái)力。其次，新聞媒體應(yīng)當(dāng)無償開展突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急、自救與互救知識(shí)的公益宣傳。再次，教育主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)學(xué)校開展應(yīng)急知識(shí)教育進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。比如在中小學(xué)及大中專院校開展系列科普及防災(zāi)意識(shí)培訓(xùn)，結(jié)合社區(qū)教育、網(wǎng)絡(luò)教育等展開多層次、全方位的培訓(xùn)。
中國人民大學(xué)新聞學(xué)院教授陳力丹則提出，要提高民眾的應(yīng)急能力，有效的信息發(fā)布和溝通渠道非常重要，日本在應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制中的信息溝通渠道不通暢使得民眾不能及時(shí)掌握災(zāi)情進(jìn)展，延誤災(zāi)情救援的最佳時(shí)機(jī)。這是日本危機(jī)管理缺陷給日本帶來的極大教訓(xùn)。政府可以通過包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的多種信息渠道及時(shí)有效地發(fā)布信息。此外，媒體應(yīng)該提高自身的職業(yè)素養(yǎng)，對(duì)公眾的科普教育發(fā)揮應(yīng)有的作用，而不是一味追求新聞效應(yīng)。
