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2024年11月24日
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“北上廣”等城市的行政區(qū)劃調(diào)整，或引發(fā)其他城市的“調(diào)整沖動(dòng)”，專家指出———
日前，上海市黃浦、盧灣兩區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整方案獲國務(wù)院正式批復(fù)，黃浦區(qū)、盧灣區(qū)建制將撤銷，設(shè)立新的黃浦區(qū)。近年來，類似的調(diào)整并不顯見。例如，北京曾將老城區(qū)的“四區(qū)合并為兩區(qū)”，廣州曾將老的東山區(qū)和芳村區(qū)分別并入了越秀區(qū)和荔灣區(qū)，天津、重慶、沈陽、深圳、廈門等也都有調(diào)整的舉動(dòng)。
昨日，中國經(jīng)濟(jì)地理研究會(huì)會(huì)長、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所所長陳秀山在接受《南方日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，“北上廣”等核心城市行政區(qū)劃調(diào)整不僅是城市的結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能升級(jí)之舉，更對(duì)其他城市有示范作用。然而，行政區(qū)劃調(diào)整重在資源整合，降低社會(huì)管理和運(yùn)營成本，不可盲目跟風(fēng)。
城市區(qū)劃調(diào)整有其必然性
隨著改革開放和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迅速推進(jìn)，中國核心城市行政區(qū)劃調(diào)整的腳步從未停止。
2005年，廣州東山區(qū)和芳村區(qū)分別并入了越秀區(qū)和荔灣區(qū)；以廣州開發(fā)區(qū)和南沙開發(fā)區(qū)為依托，蘿崗區(qū)和南沙區(qū)孕運(yùn)而生。2009年，上海市原南匯區(qū)劃入浦東新區(qū)；天津撤銷塘沽、漢沽、大港三區(qū)，成立濱海新區(qū)；沈陽將東陵區(qū)、渾南新區(qū)、航高基地合署辦公；深圳擴(kuò)容，把寶安、龍崗納入特區(qū)范圍；重慶兩江新區(qū)成立；廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)大到全市；北京市中心東城、崇文、西城、宣武四個(gè)區(qū)撤銷，成立兩個(gè)新的首都功能核心區(qū)——— 東城區(qū)和西城區(qū)。
“這些年以來，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，我國核心城市迅速擴(kuò)張，城市功能和以往有所變化，特別是部分中心城區(qū)凸顯出轄區(qū)范圍體量過小，行政壁壘給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來阻礙等問題。”陳秀山告訴記者，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度要突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的限制，必然會(huì)帶來行政區(qū)劃的調(diào)整。
區(qū)劃調(diào)整不能解決所有問題
陳秀山認(rèn)為，部分城市主體功能區(qū)規(guī)劃跟城市建成區(qū)的區(qū)劃調(diào)整也不相同，涉及范圍、區(qū)域更廣，是根據(jù)國土的整個(gè)資源承載力、開發(fā)力度、人口密度，劃分成四種不同類型，覆蓋的面不僅包括城區(qū)也包括一些工業(yè)區(qū)、環(huán)境保護(hù)區(qū)、文化名勝古跡等等。
“未來兩三年內(nèi)，地方上會(huì)有調(diào)整行政區(qū)劃的沖動(dòng)，這也是加快城市擴(kuò)張的‘捷徑’。但整個(gè)過程要非常謹(jǐn)慎，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理還有文化融合的考慮至關(guān)重要。當(dāng)然，區(qū)劃調(diào)整不是地方政府可以拍腦袋決定的，報(bào)批程序相當(dāng)嚴(yán)格，國務(wù)院會(huì)最終把關(guān)。”陳秀山說。
陳秀山告訴記者，核心城市的示范作用并不適合全國推廣，區(qū)劃調(diào)整也不是“全國一盤棋”，要看城市本身的需要，更不能把行政區(qū)劃調(diào)整當(dāng)做解決所有問題的法寶。
建議1強(qiáng)化城區(qū)功能，力求1+1>2
“上海黃浦、盧灣撤二為一的模式與北京以城北帶動(dòng)城南發(fā)展的模式有所不同。黃埔、盧灣一直都是上海金融中心區(qū)，現(xiàn)在兩個(gè)中心成為一個(gè)相當(dāng)于強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，形成優(yōu)勢(shì)資源共享，達(dá)到1+1>2的效果，強(qiáng)化中心城區(qū)功能。”陳秀山說。
除了同為金融中心外，黃浦、盧灣兩區(qū)在現(xiàn)代服務(wù)、商貿(mào)物流、專業(yè)服務(wù)、休閑旅游和文化創(chuàng)意等諸多產(chǎn)業(yè)同樣匯集了很多項(xiàng)類似的優(yōu)勢(shì)資源，通過整合規(guī)劃后，將進(jìn)一步降低行政成本，突出產(chǎn)業(yè)功能，并有利于集中精力在一些高端領(lǐng)域先行先試、形成突破。
在陳秀山看來，由于各自需求不同，城市區(qū)劃調(diào)整所走的路也處于不同序列。其中，特區(qū)和新區(qū)區(qū)劃調(diào)整就不能單純依靠土地和經(jīng)濟(jì)資源，而要依靠其自身基礎(chǔ)設(shè)施更好、經(jīng)濟(jì)活躍的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行整合式發(fā)展。
建議2城市有序管理要同步進(jìn)行
據(jù)了解，繼北京公布區(qū)劃調(diào)整后，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)正式擴(kuò)容，范圍從原來的羅湖、福田、南山、鹽田四區(qū)擴(kuò)大到全市，將寶安、龍崗納入特區(qū)范圍。自此，深圳特區(qū)面積從327.5平方公里擴(kuò)大至1991平方公里，擴(kuò)容5倍。從2010年7月1日開始，101項(xiàng)特區(qū)法規(guī)開始在全市適用。這標(biāo)志著長期以來困擾特區(qū)內(nèi)外執(zhí)法的“一市兩法”問題得到徹底解決。
特區(qū)擴(kuò)容也從根本上解決了深圳在特區(qū)功能和城市空間相分隔情況下的二元化狀況，為深圳的發(fā)展騰挪出更大的空間，為解決土地、資源、能源、人口的難以為繼提供了一種解決途徑。
陳秀山告訴記者，特區(qū)通過調(diào)整擴(kuò)大行政區(qū)劃可能爭(zhēng)取到更多的發(fā)展資源和國家政策支持，先行先試，發(fā)展特色新產(chǎn)業(yè)、物流業(yè)、制造業(yè)的功能也會(huì)增強(qiáng)。然而在增強(qiáng)城市生產(chǎn)力的同時(shí)，要對(duì)擴(kuò)容部分進(jìn)行有序管理，地方政府的行政效率也要隨即跟上。
建議3
政府機(jī)構(gòu)改革要跟進(jìn)
陳秀山認(rèn)為，行政區(qū)域太小，導(dǎo)致了高昂的行政成本，降低了政府部門的辦事效率。合并后兩套體系合并為一個(gè)，達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)目的的同時(shí)，同一崗位的人員將增多，很可能導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的臃腫。所以，合并的過程最好能與政府機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來。
以廣州為例，原越秀區(qū)與原東山區(qū)合并而成的新越秀區(qū)，改變了原東山區(qū)面積僅有9平方公里的尷尬局面，總面積增至32.82平方公里，成為廣州市政治、文化中心。隨著行政區(qū)劃調(diào)整，越秀區(qū)事業(yè)單位、公安、教師、公務(wù)員等編制，比原東山、越秀兩區(qū)的總和減少近千人，這將降低行政成本、提高管理效能。2006年1月至9月，全區(qū)地區(qū)總值、稅收、財(cái)政一般預(yù)算收入分別比2005年同期增長11.57%、18.93%和10.23%，經(jīng)濟(jì)總量居全國省會(huì)城區(qū)首位。
建議4
推進(jìn)區(qū)域平衡拓展發(fā)展空間
如果說廣州行政區(qū)劃調(diào)整是一次成功的嘗試，那么北京的“四城變兩區(qū)”對(duì)此后陸續(xù)進(jìn)行的城市行政區(qū)劃調(diào)整起到了示范作用。
“東城、崇文、西城、宣武四個(gè)區(qū)撤銷，成立兩個(gè)新的核心區(qū)——— 東城區(qū)和西城區(qū)。解決北京南北城發(fā)展不平衡問題，給城市發(fā)展帶來大空間。”陳秀山說。
據(jù)了解，北京內(nèi)城四區(qū)的行政區(qū)域格局，是自1961年以后逐步形成的。但隨著北京城市規(guī)模的擴(kuò)大、城市人口的增加，內(nèi)城四區(qū)原有的行政區(qū)域格局逐漸顯示出了弊端。
崇文區(qū)和宣武區(qū)是北京18個(gè)行政區(qū)中面積最小、人口最少的兩個(gè)，發(fā)展空間受到局限，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平滯后于核心區(qū)北部。調(diào)整后，新東城區(qū)面積41.84平方公里，常住人口86.5萬人。新西城區(qū)面積50.70平方公里，常住人口124.6萬人。
北京市政府稱，此次涉及北京最核心區(qū)的區(qū)劃調(diào)整，有四大好處：一是有利于推進(jìn)核心區(qū)南北區(qū)域均衡發(fā)展；二是有利于提高核心區(qū)的承載能力和服務(wù)水平；三是有利于加強(qiáng)歷史文化名城的整體保護(hù)；四是有利于降低行政成本，提高行政效率。
