高新民：以換屆為契機提升干部選任科學化水平
時間：2011-06-10 10:33:39
來源：學習時報
中國共產黨在政治體制中居于核心地位，各級黨委換屆工作影響到各地發展大局，因此，把什么人選拔到各級黨委來，事關干部隊伍建設和黨的事業的持續性。以黨委換屆為契機促進干部制度改革，進一步提高選拔任用干部的科學化水平，是中國政治中值得高度重視的問題。
以改革的態度反思干部人事制度改革中的新問題
近些年來，黨對干部選拔任用制度進行了改革，民意測評、民主推薦、競聘上崗、干部公示制等在各地普遍推行，已經成為選拔任用干部工作的常態。黨委換屆工作傳承著黨的十一屆三中全會以來干部制度改革的成果，但是對于改革中出現的一些新問題也需要高度關注并以積極的姿態加以解決。
第一，關于干部制度的分類改革。近年來，在發展社會主義民主的態勢下，各行各業都以擴大民主為價值取向進行了選拔任用干部的改革。加大干部制度改革民主化取向是符合時代潮流的，對于某些崗位來說——例如黨委——是必需的授權形式。但在某些行業、部門和地方改革中，出現了應該選舉的領導職位由形式主義的選舉產生，不該選的卻以唯票的“選舉”方式推薦干部，導致某些干部不敢干事、不敢管理。實際上，不是所有的干部任用都需要選舉。世界上用人制度五花八門，但從根本上講無非有兩大類：一是選舉類；二是任命類（人與事）。一般說來，在代表大會制和委員會制的機構及政府中的政務類干部（負有政治責任的行政首長，如縣長、市長等）需要選舉，而職能部門的專業性、技術性較強的崗位不需要選舉。對不同類型的干部需要有不同的改革方案，需要確定選舉制干部和任命制干部的邊界。雖然中央早在2000年出臺的《深化干部人事制度改革綱要》中規劃了黨政干部、企業領導人、事業單位領導人“三支隊伍”改革的重點及方向，并且，近年來各地也切實加強了“三支隊伍”建設，但是從干部選拔任用的總體工作來看，還缺乏科學的干部分類管理的細則，缺少對不同類型干部的有針對性的選用辦法。如果我們把黨政機關選拔干部的模式“一刀切”地推廣到其它帶有不同特點的行業，如經濟組織、科研院所，就搞混了不同干部的授權邊界，其實是增加了干部選拔任用的成本，與科學化的要求并不一致。
第二，關于競爭上崗。競爭上崗是改革開放以來的新舉措，對于年輕同志、特別是平時沒有進入領導視野的同志，是一個相對公平的競爭機會，競爭上崗已經成為選拔任用干部的重要途徑。但是也存在一些問題需要引起注意，否則將會影響到干部選拔任用工作的整體科學性。一般說來，競爭上崗要經過公布職位、動員報名、資格審查、筆試面試、民主測評、組織考察、決定任命等程序，歷時較長，工作量大，成本較高，且公信度依據各地操作不同而呈現不穩定之態。主要表現為：有的操作方法還不夠規范，還缺乏具體的細則，“以分定人”、“重知識、輕能力”等問題不同程度地存在。還有的地方反映：“縣委書記考不過省廳的處長；省廳處長考不過大學副教授”；報考的資格條件過于寬泛，缺少科學性等等。在這里，科學性是依據行業崗位特點而設定的，有的崗位需要以政績為主，有的崗位需要以民意為主，“逢崗必考”、“逢崗必競”只是在某些特定崗位上才能起到最佳效應。
第三，關于領導意志與合法性程序。不少單位反映，現在的選拔任用干部，還是“一把手”權力過大，以“合法”形式體現“一把手”意志。雖然現在通行常委會或全委會“票決制”，在某些方面、某種程度上限制了“一把手”的權力。但在實際生活中，“一把手”仍可以在多個環節起到重要的影響和作用。比如，在競爭上崗中對報名資格的限定，在確定人選環節中通過“個別醞釀”等形式以及在民主推薦、民意測評中發揮“引導”作用，等等。當然，現實生活很復雜，應該承認有些單位在用人方面搞得比較好，但這種“搞得好”還是依賴于“一把手”的素質。如果“一把手”民主素質高，該單位該行業在用人方面的民主程度就高一些，群眾滿意度也高一些。但如果“一把手”民主素質低，在用人方面的民主程度就低，甚至以民主的形式體現個別領導的意圖。
第四，關于“人事”安排與人崗相宜。選拔任用干部，本應是根據工作需要、崗位特點和干部的能力特長等多方面因素綜合考量的結果，但現實中有時會出現把干部調整當作一種人事待遇上的“安排”，不是依據崗位需要和干部的能力特長進行選拔任用。既是“安排”，那么，該人選是否勝任新的崗位，是否能在崗位上作出應有的業績來，則處于次要的考量地位。解決問題的出路是職務與職級并行，對于工作年頭長、資歷老的某些人可以安排其職級，但對于領導職務確需按照德才兼備、人崗相宜的原則選拔干部，否則，到了重大事變與關鍵時刻，會產生嚴重問題。
第五，關于對干部的考核考查。在長期執政條件下，對干部的考核考查是十分必要的。但在實際工作中，出現了兩個方面的“不敢”：一方面，在現行組織生活不健全的情況下，單位內部人對于某些領導的真實問題不敢說，唯恐遭到打擊報復；另一方面，領導干部也擔心考核時群眾給自己打分不合格，于是不敢管理，不講原則，以種種方式給下級有投票權的人以各種好處，唯恐失去選票。說到底，內部人考評與內部人選舉一樣，有利有弊。
提高干部選任科學化水平需要解決哪些問題
從建設性視角來看，提高干部選拔任用工作科學化水平，需要解決幾個相關問題。
第一，在整體規劃基礎上作細則研究。政治生活如同自然界一樣，是政治生態，每一個環節都是相互制約、相互影響的。比如，當基層公推直選產生一個領導者時，如果沒有對其上任后相應的質詢、罷免等措施，那么，其行為是否能夠兌現當初選舉時的承諾，能否向選舉人負責，就只能依賴其自身素質了。干部制度改革是一項系統工程，牽涉到多方面的制度，單獨搞哪一方面的改革都會牽連到其他方面的制度和體制。因此，需要統籌解決，總攬全局、協調各方，作出綜合考量，然后分類研究，從細則上作出規定，從有利于推進黨內民主、發展社會主義民主政治和鞏固黨的執政地位的高度，科學地切實推進干部制度改革。
第二，“黨管干部”的內涵需要與時俱進。在一些真正需要選舉的職位上，在一些允許組織推薦與群眾推薦相結合的職位選舉中，如果認為組織推薦的干部沒有選上就是“黨管干部”失控，改革就永遠無法真正向著擴大民主、進一步體現群眾意志方向發展。出現這種情況，一是要反思為什么組織推薦的人選沒有選上；二是要看組織沒有推薦但被群眾推薦選上的人選是否優秀；三是民主的特點之一就是選舉結果有時帶有不確定性，但在常態的政治生活中，雖然真正優秀的人不一定能夠選上，但有劣跡的人、品質不好的人、在群眾中臭名昭著的人選不上的概率更大，這種結局是對其不確定性的補償。
筆者認為，“黨管干部”應體現為：一是制定干部政策。政策科學、符合中國國情，政策導向能夠引導出良好的風氣，如近年來推行的向基層傾斜、強調基層履歷的政策，就是推動干部下基層的進步；二是規則科學、合理、公正、公開，可操作，確保優秀者能夠有機會有平臺公平地進行競爭；三是對干部的日常監管到位，重選拔輕管理的局面需要扭轉。這些方面做到了，就是“黨管干部”實現了。
第三，明確界定選舉類干部和任命類干部邊界。對于選舉類干部，初始提名權既可由組織提名，亦可由群眾提名，還可以個人自薦，最終以大多數人的認同為依據而授權。同時，選舉制度需要科學化、民主化、規范化、程序化。這里包括：一是公開（提名過程公開、候選人背景資料公開）；二是承諾（承擔責任）；三是投票（允許秘密投票，但計票過程公開）；四是有嚴格的任期制；五是有相應的彈劾、罷免制度規定，等等。
對于職能部門內設機構的任命類干部，其授權來源于上級，可通過制度設計來減少跑官要官之類行為。一是可以由領導或領導班子公開提名。現在某些地方用人機制改革，實行領導者署名推薦方式，是一種進步。公開提名本身就可以受到群眾監督，所以還需提倡提名公開化。二是在提名的基礎上進行“民意測驗”，既重視票數又不唯票數。當然，如果“民意”太差，可以由組織部門或紀律檢查部門向提名者提出忠告或警告。三是提名者與被提名者政績捆綁在一起考核，如果被提名者任職后政績太差，提名者要負領導責任。四是被提名者任職后出現黨風廉政等方面的嚴重問題，提名者要承擔相應責任。實事求是地講，任人唯親是難以完全避免的，關鍵在于要有體制、機制和方式等方面的種種手段來制約任人唯親。
第四，干部交流需要與選舉、民意對接。干部交流是一項重要制度，某些特殊崗位也的確需要交流，以防止干部長期在一個地方、一個崗位上形成圈子，以至難以監督。但對主要領導干部的交流，如何同民意、選舉對接，還需要進一步研究。選舉就意味著當地的干部群眾需要對主要領導干部有真正的了解，而上級調派的“交流”干部當地人并不了解，需要“做工作”才能保障其當選，就意味著很難真正體現民意，也不可能是真正的選舉，一些地方的意見恰恰是由這種“做工作”引發的，并導致群眾、干部對民主選舉真實性的懷疑，反而損害了以擴大民主為導向的干部制度改革聲譽。
第五，改革不能“一刀切”。中國政治經濟發展不平衡，有些部門、地區的改革需要根據實際情況分階段進行。黨政機關、經濟組織、科研院所，均有不同，在改革的進度上、運作的方式上，不搞“一刀切”是重要原則。
