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2024年11月24日
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導讀
過去宅基地雖然也被視作集體建設用地，但并不被看作集體經營性建設用地，不能直接入市。
繼出租、集體經濟組織內部轉讓之后，宅基地入市多了一個途徑。
近日，中共中央、國務院印發的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）提出，允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。
一直以來，由于集體經營性建設用地在農村建設用地中的比重較小，集體經營性建設用地入市的改革被認為對增加土地供應，改善土地供應結構的幫助有限。農村閑置宅基地至少有集體經營性建設用地兩倍以上的規模。這一政策落地后，會對建立城鄉統一的建設用地市場造成多大的影響？
理順“人與地”關系
21世紀經濟報道記者注意到，意見將“建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制”作為具體任務的首位。
國家發改委發展戰略和規劃司司長陳亞軍在解讀意見時表示，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系有5項主要任務，第一是建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制。
“這是提高經濟效率和全員勞動生產率的關鍵制度。必須破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環。”陳亞軍說。
其中，作為重要要素的“人口”與“土地”之間的關系如何處理？
《意見》明確提出，要全面落實城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策（以下簡稱“人地掛鉤”政策），維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。
上海交通大學城市科學研究院院長劉士林告訴21世紀經濟報道記者，城鎮化的過程其實就是人口從農村轉移到城市的過程。目前，我國城鎮化過程中遭遇的主要問題是城鄉不平衡，城鄉之間的人才、產業和公共服務等要素差別過大。對于農民而言，其所擁有的最基本要素就是土地，土地問題不解決，其他要素很難跟上。只有理順了人口與土地之間的關系，才能解決后續的其他資源的配置問題。
2016年10月，國家發改委等五部委聯合下發的《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》提出，到2018年，基本建立人地掛鉤機制；到2020年，全面建立科學合理的人地掛鉤機制政策體系，為如期實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶提供用地保障。
中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長嚴金明向21世紀經濟報道記者表示，“人地掛鉤”是將建設用地增加規模與人口增加規模聯系起來考慮，可以避免此前部分城市和開發區出現的用地規模遠超實際需求的現象，更好保障新型城鎮化的用地需求。
嚴金明指出，未來隨著“人地掛鉤”機制的完善，對于一些產業衰退、人口凈流出的收縮型城市，要嚴控其新增建設用地規模，轉為存量挖潛為主。
閑置宅基地可以入市
在此次《意見》提及的農村土地改革的幾大板塊中，宅基地制度改革一直最受關注。
國家發改委方面在解讀《意見》時仍然強調，“城里人到農村買宅基地的口子不能開，按規劃嚴格實行土地用途管制的原則不能突破，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館”三大原則。
2016年出臺的《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》規定，允許進城落戶人員在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。但由于村集體內部宅基地需求較小，這類交易規模一直較小。
而隨著農村宅基地三權分置試點的推開，城里人到農村買宅基地的現象再現，也引來了主管部委的多次發聲。
不過，21世紀經濟報道注意到，從宅基地申請、宅基地使用權的利用和宅基地退出等多個方面，都有了“放活一些”的政策突破。
其中，政策力度最大的是，“允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市”。
農業農村部經濟研究中心研究員廖洪樂告訴記者，這是此次文件的一大政策突破，過去宅基地雖然也被視作集體建設用地，但并不被看作集體經營性建設用地，不能直接入市。這一政策會極大增加村集體在集體經營性建設用地入市過程中的靈活性和主動權。
目前還在審議的《土地管理法》修正案草案提出，對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。
一位農業領域的研究人士告訴記者，這一政策的落實，有利于刺激地方政府和村集體基層相關的動力，也是對基層訴求的回應。
這一政策會帶來多大影響？根據有關方面的測算，2013年全國的集體經營性建設用地的面積約為4200萬畝。中國社科院農村所在《中國農村發展報告（2018）》中指出，農民空置的宅基地可以用于整治的有1億畝左右。
不過，多位受訪人士均表示，這并不意味著這一億畝閑置宅基地都可以轉化入市。
嚴金明告訴記者，雖然此類政策開了口子，但由于要滿足有償退出、農民自愿的條件，還涉及村莊所處的規劃要求和空間位置，決定了這些閑置宅基地能否轉為集體經營性建設用地，以及轉化的價值。所以，這一政策具體會對集體經營性建設用地入市規模造成多大影響，目前還難以估計。
《意見》還提出，要推動各地制定省內統一的宅基地面積標準，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償。
廖洪樂告訴21世紀經濟報道記者，《意見》中提到的“增量集約有獎”，是一個之前很少聽聞的政策。具體來看，有可能是通過設定省內統一的宅基地面積標準，對于新申請宅基地農戶，人均面積小于這一標準的，給與補貼等形式的獎勵，有利于更好的實現集約用地。
