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2024年11月21日
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最新一期《瞭望》披露：一些地方靠修編規(guī)劃做大人口規(guī)模換取用地指標(biāo)
據(jù)《瞭望》新聞周刊報(bào)道：2004年版北京城市總體規(guī)劃所期待的“‘最優(yōu)的’結(jié)構(gòu)”——多中心，今日未能顯現(xiàn)。相反，在過(guò)去六年中，被總體規(guī)劃認(rèn)為存在嚴(yán)重弊端的單中心城市結(jié)構(gòu)，被進(jìn)一步強(qiáng)化。上個(gè)月召開(kāi)的“北京市人口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律及規(guī)劃對(duì)策問(wèn)題研究”專(zhuān)家研討會(huì)上，北京市規(guī)劃委員會(huì)主任黃艷透露，2013年北京市將重新編制城市總體規(guī)劃。一時(shí)引來(lái)各方議論。
重修理由
用地規(guī)模被迅速突破——地不夠用了，賣(mài)完了
規(guī)劃期限至2020年的《北京城市總體規(guī)劃(2004～2020年)》施行僅六年，就要壽終正寢了。北京市規(guī)劃委員會(huì)披露的信息稱(chēng)，第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，北京市常住人口為1961.2萬(wàn)人，提前十年突破了總體規(guī)劃提出的2020年常住人口總量控制在1800萬(wàn)人的目標(biāo)；總體規(guī)劃提出的2020年人均GDP突破一萬(wàn)美元的目標(biāo)，2009年已經(jīng)達(dá)到。對(duì)總體規(guī)劃修編具有決定性影響的建設(shè)用地規(guī)模是否已被突破，規(guī)劃委員會(huì)并未提及。
一般而言，規(guī)劃期限的人口規(guī)模和人均GDP指標(biāo)被突破，不會(huì)直接導(dǎo)致規(guī)劃重修，因?yàn)樵诮ㄔO(shè)用地尚有節(jié)余的情況下，能夠承載更多的人口與GDP規(guī)模，實(shí)乃高質(zhì)量城市化的表現(xiàn)。只有建設(shè)用地規(guī)模被突破，才構(gòu)成重修總體規(guī)劃的理由，因?yàn)槌鞘锌傮w規(guī)劃的核心任務(wù)是引導(dǎo)城市建設(shè)布局和調(diào)整土地利用，建設(shè)用地一旦告罄，規(guī)劃便失去意義。
北京1983年版總體規(guī)劃和1993年版總體規(guī)劃之所以“短命”，就在于建設(shè)用地規(guī)模——而不只是人口規(guī)模——被迅速突破。過(guò)去30年間，十年重修一次總體規(guī)劃，不是北京獨(dú)有之現(xiàn)象，它乃是中國(guó)城市化的“特色”，并相伴中央與地方的博弈——地不夠用了，賣(mài)完了，地方政府就會(huì)通過(guò)總體規(guī)劃修編，從中央政府嚴(yán)格控制的“地根”里，獲取新的建設(shè)用地指標(biāo)。
曾被質(zhì)疑
決定開(kāi)發(fā)住宅建筑量可容納1000萬(wàn)人口，人口規(guī)模怎么控制在850萬(wàn)人以?xún)?nèi)
2004年版總體規(guī)劃施行之初，遭遇的一大質(zhì)疑是——它提出的2020年北京中心城人口規(guī)模控制在850萬(wàn)人以?xún)?nèi)的目標(biāo)，不可能實(shí)現(xiàn)。
這一版總體規(guī)劃修編之時(shí)，北京中心城內(nèi)，已決定開(kāi)發(fā)的住宅建筑量可容納1000萬(wàn)人口。“房子都蓋好了，你還不讓人去住？！”一位規(guī)劃專(zhuān)家對(duì)記者說(shuō)，“中心城850萬(wàn)人口的控制目標(biāo)怎么可能實(shí)現(xiàn)呢？”
“做小了中心城的人口規(guī)模，就可以做大郊區(qū)新城的人口規(guī)模了，”一位知情人士道出玄機(jī)，“這樣，郊區(qū)新城就可以拿到更多的建設(shè)用地指標(biāo)了。”
如前述專(zhuān)家所料，2010年11月，北京市規(guī)劃委員會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人披露，北京中心城人口已超過(guò)1000萬(wàn)人。
矛盾凸顯
規(guī)劃所期待的“‘最優(yōu)的’結(jié)構(gòu)”——多中心，今日未能顯現(xiàn)
2004年版總體規(guī)劃所期待的“‘最優(yōu)的’結(jié)構(gòu)”——多中心，今日未能顯現(xiàn)。相反，在過(guò)去六年中，被總體規(guī)劃認(rèn)為存在嚴(yán)重弊端的單中心城市結(jié)構(gòu)，被進(jìn)一步強(qiáng)化。對(duì)舊城的拆除仍在進(jìn)行之中。2008年出版的《北京舊城胡同實(shí)錄》顯示，2004年版總體規(guī)劃施行之后，還有162條胡同將被繼續(xù)拆除。
2004年版總體規(guī)劃存在一個(gè)矛盾——它在提出“堅(jiān)持對(duì)舊城的整體保護(hù)”之時(shí)，未將歷史文化保護(hù)區(qū)(下稱(chēng)文保區(qū))覆蓋整個(gè)舊城，只是把舊城的文保區(qū)擴(kuò)大到33片，只占舊城面積的29%。這給舊城之內(nèi)的拆除活動(dòng)，留出一個(gè)“彈性空間”。
在過(guò)去六年中，即使是對(duì)文保區(qū)的保護(hù)，也未完全依規(guī)劃行事。而中央機(jī)構(gòu)多在原地?cái)U(kuò)張，加劇了單中心城市結(jié)構(gòu)的矛盾。
“目前我市中心城人口和產(chǎn)業(yè)過(guò)度集中的局面沒(méi)有得到根本改變”，去年11月，北京市人大城市建設(shè)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)主任委員趙義就2004年版總體規(guī)劃的實(shí)施情況作評(píng)估報(bào)告，“城六區(qū)內(nèi)集中了全市60%以上的人口和75%的國(guó)民生產(chǎn)總值，攤大餅式的城市發(fā)展格局依然沒(méi)有得到有效遏制。新城綜合功能尚顯不足，產(chǎn)業(yè)與居住脫節(jié)狀況比較普遍，沒(méi)有有效發(fā)揮總體規(guī)劃中提出的疏解中心城人口和功能、聚集新的產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的作用”。
他呼吁：“必須確保總體規(guī)劃的全面實(shí)施。”可眼下，未及全面實(shí)施的總體規(guī)劃，就要退出歷史舞臺(tái)了。
修編怪事
2010年各城市人口規(guī)模相加，竟達(dá)20億人
根據(jù)國(guó)務(wù)院建設(shè)行政管理部門(mén)頒布的《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)劃人口與用地指標(biāo)有著對(duì)應(yīng)關(guān)系，規(guī)劃人口越多，用地指標(biāo)越多。于是，做大人口規(guī)模成為地方政府修編規(guī)劃時(shí)傾力而為之事。
1990年代總體規(guī)劃修編中，就出現(xiàn)這等怪事——至規(guī)劃期限2010年，各城市人口規(guī)模相加，竟達(dá)20億人。
2005年3月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在一份調(diào)研報(bào)告中指出，有的城市總體規(guī)劃，并不考慮預(yù)測(cè)方法的適用性，選取的目的性很強(qiáng)，有的甚至是先確定人口規(guī)模多大，再采取可用的方法進(jìn)行推導(dǎo)；預(yù)測(cè)中采用的數(shù)據(jù)來(lái)源不規(guī)范，規(guī)范人口規(guī)模和城市化水平預(yù)測(cè)的相關(guān)法律法規(guī)也存在空白。不過(guò)，中央高層對(duì)地方政府做大城市人口規(guī)模的傾向，予以強(qiáng)烈關(guān)注。
