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2024年11月22日
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受困于戶籍政策的中國，正在經歷一次轟轟烈烈的“拆墻運動”。
4月8日，國家發改委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》（以下簡稱《任務》），為未來加大戶籍制度改革，以及解決農業轉移人口的民生問題，開啟了一扇新的窗。
按照《2017年中國城市建設統計年鑒》的數據顯示，全國共計54個Ⅱ型大城、12個Ⅰ型大城市，這也意味著66個城市納入了此次取消落戶限制，放開放寬落戶條件的范圍之內。
這場轟轟烈烈的戶籍改革，將對中國帶來怎樣的影響？本網記者專訪了中國城市與小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵。
放開落戶：讓移民有穩定的生活預期
經濟觀察網：有很多觀點認為，這次放開放寬落戶條件，是為了變相對房地產市場松綁，您怎么看？
李鐵：首先，這次的戶籍改革，是在完成新型城鎮化2019年的重點任務，并非針對房地產而制定的。她的出發點，更多的是針對落實兩會政府工作報告“提升新型城鎮化質量”中的一系列的要求。實際上，今年3月份兩會時，總理的報告也對此做了明確要求，通知這么快就發出來。說明中央有關部門，國家發改委對落實兩會報告的精神是非常重視的。
推進戶改首先要解決的是農村問題，尤其是農業轉移人口的問題。十九大報告特別提出，要加快農業轉移人口市民化的過程，這就涉及到2.26億已經進城務工生活的農業轉移人口，能否享受到同等的公共服務。
其次，解決農村發展問題，要減少農民才能富裕農民，這是個普遍共識，而且對鄉村振興也有非常重要的意義。及早解決他們的落戶政策，對城市來講，可以釋放活力，對于農民來講，可以增加就業和享受公共服務的穩定預期。
2014年以來，國家新型城鎮化規劃的一系列政策文件都提出來，到2020年要實現1億農業轉移人口在城鎮落戶。現在已經是2019年了，我們的戶籍人口城鎮化率已經達到了43.37%。當時提出兩個目標，其一是1億人口在城鎮落戶，其二是戶籍人口城鎮化率達到45%。現在來看，我們的常住人口城鎮化率已經達到了59.6%，到2020年45%的目標應該可以實現，但是對于實現1億農業轉移人口市民化，還有較大的差距。
第三，也可以說和房地產市場有關，因為推進戶改會拉動消費和投資。如果說2.26億農民都進城，肯定會把消費轉到城市里，不僅僅是生活消費，也包括在城里購買住房和租賃住房，這肯定會對房地產市場帶來積極影響。
我們經常講，城鎮化是房地產發展的最大利好。城鎮化就是農民進城，如果僅僅是人進了城而戶口不進城，就解決不了消費的問題。所以，落戶是一個基本條件，農民在城里落了戶，就產生了住房需求，對房地產市場的影響肯定是正面的。
經濟觀察網：您曾經提出過農民工二代的問題，這是一個曾引起廣泛社會關注。為什么會選擇在這個時點上，推進這樣的戶籍改革？
李鐵：我們現在城市里有大量的農民工的二代和三代，二代農民工基本上都是80后，已經都30多歲或40來歲了，他們迫切需要解決落戶的問題。而他們的后代，也就是第三代農民工，大部分也都10多歲了，他們如果不能在城市里扎根，會導致的社會流動性更強。
更主要原因是，這些農民工的二代和三代，大概率是不會回到農村去的。既然這樣，就應該通過城市化進程，把他們的就業穩定性，從農村轉移到城市，把長期的消費和就業預期放在城市，通過培訓和教育，使得二三代農民工的就業技能有大幅度提高，為未來的城市增加活力。
但是當前，我們的現行政策還沒有這樣做。雖然中央政策已經提出來了，但是很多地方還沒有落實，沒有落實，就導致這種人口流動不斷地發生，反而強化了流動性的特點。長期來看，不利于全社會的穩定。
經濟觀察網：如果流動人口沒有穩定的生活預期，會對一個城市帶來怎樣的負面影響？
李鐵：在市場經濟條件下，人口流動是正常現象。但在中國，由于有戶口的限制，就對人口流動的約束。對農民來說，還有宅基地、承包地等各種條件的限制，導致城市和鄉村的公共服務水平不能均等化，同時還存在地區之間的差異。
這些農村移民盡管到了大城市闖蕩，創造了無數的剩余價值，但是城市沒有提供相應的公共服務，就逼著他們繼續流動，拿不到當地戶口，就沒有在城市里就業生活的長期預期。
你看大家有個共識，北京的服務行業的質量會差一些，原因在哪里？因為我們的飯店的服務員、家政服務人員等行業，他們就業都是短期行為，很多賓館飯店的服務員干到三四十歲就回去了。因為短期就業的預期，他們沒有提高職業技能的積極性。這種流動就業的短期化，對一個城市的就業質量，對一個城市的整體的服務業的質量，也會產生特別大的負面影響。
所以，實施戶改的目標，就是讓農業移民在城里可以順利的扎根，有穩定的生活預期，安心生活下來，這樣自然就會出現代際更替，當他們后代出生在這里，自然就是城市居民。戶改可以把他們的長期消費預期、投資預期、居住預期、生活預期都轉到城里來。當然并不一定轉到這些超大城市，我們的都市圈的規劃里，就提出了都市圈周邊應該有很多小城鎮，這些小城鎮，可以成為農業移民們的落戶主陣地。
公共服務：短缺將是長期的
經濟觀察網：如果戶籍改革推進順利，是否意味著將來我們的城市的公共服務面臨很大的挑戰？
李鐵：我們現在最大的問題是公共資源的嚴重短缺，這是我們面臨的長期短板，這個長期短板甚至不是十年二十年可以解決的。
總的來說，中國有14億人口，可是我們能夠提供的教育資源和醫療資源是不足的，特別是好的資源。過去，農村的教育資源和醫療資源服務水平很低，實際上城鄉的差距，就主要體現在這些地方。現在要推進農業移民進城，當然需要配套好的教育資源和醫療資源，這就給城市提出了更大的挑戰：怎么才能滿足他們的公共服務的需求？
這兩年，廣東、浙江等沿海發達省份，有大量民辦學校和民辦醫院，就是因為政府沒有能力去解決外來人口的公共服務。如果政府想自己解決，就得再供養一大批的教育人員、醫療人員，勢必會增加大量財政負擔。
所以，在戶改過程中，巨大的公共服務缺口，需要通過市場化的方式來解決。肯定會有大量民辦學校來解決外來人口子女教育問題，會有大量的民營醫院來滿足醫療的需求，這個過程也是我們必然要經歷的。政府應該以更有力的制度環境，來促進民辦教育和民辦醫療方面的投資。
經濟觀察網：回過頭來看《2019年新型城鎮化建設重點任務》，這應該仍然是一份綱領性文件，真正的戶籍放開放寬，是否還有很多配套制度需要跟進？
李鐵：是的！現在是100-300萬人口的城市全部放開，這只是提出來了，但是具體到政策落實，還有很多的實際問題。不是僅僅大城市要解決，而且在發達地區的小城鎮，也同樣有這些沒有解決的問題，這需要具體問題具體施策。
比如江蘇省的華西村，本村只有1萬多人，其余十幾萬人都是外來人口，如果把這么多人的戶口都解決了，那利益結構會發生根本的變化，原來大隊的集體經濟資產的福利分配制度，勢必要發生變化，這還只是村莊。
小城鎮也是如此：東莞的長安鎮，目前只有幾萬人的本地人，外來人口卻有60多萬，如果全部解決了外來人口落戶，利益格局也發生了本質變化，這樣的小城鎮，需要怎么統籌推進戶籍改革？
這兩個例子都是典型案例。我們可以大致分為兩類，一類是數量大，但占比不高；一類是數量大，占比也很高。深圳和佛山都是這樣的例子，如果要解決外來人口的落戶，會出現城市利益結構的根本調整。
對農業移民也是一樣，除了進城之后面臨的教育問題、醫療問題。還有就是他們的土地承包權要如何解決？還有宅基地，農村的房子，這些資產能不能變現？能不能抵押？成為進城的資本。這些也是我們也面對的，而且土地管理制度的改革比戶籍制度改革還要滯后。
所以，現在目標明確了，態度也是堅決的，但是手段和措施則需要穩步推進，步步深化，需要其他領域的配套改革同步推進，而且不能操之過急。
積分落戶：還能再放寬一些
經濟觀察網：這次戶改還有一個最大的變化，就是特大超大城市放寬積分落戶。您怎么看待這次政策調整？
李鐵：這件事情很有現實意義。去年北京積分落戶只解決了6000人，提出申請要求的有13萬多人，如果按照現在的速度，北京800萬的外來人口要1000多年才能解決。廣州也是，幾百萬的外來人口，一年解決一兩萬人，也得好幾百年才能解決落戶。這離中央的要求，到2020年解決1個億的人口在城市落戶，同樣還有很大差距。
而且，目前看起來已經解決了的城鎮落戶人口，有很多實際上是通過行政劃轉過來的，真正的農業移民并沒有解決。21世紀初的頭十年，我們就提出要解決2億多外來人口落戶，到現在還有2億多，實質上這些問題并沒有解決，可見阻力非常大。
即使嫁給一個有北京戶口的人，也得年滿45歲才能落戶，這些政策門檻其實都是不合理的，比國外的移民都難。現實的問題在這里擺著，不同行政區的不同的公共服務水準，形成了對外來人口的排斥。
經濟觀察網：總得來看，這樣一份類似于行動綱領的戶籍改革政策，會帶哪些積極的意義？
李鐵：應該說，政策的目標提出來了，需要一項一項往前推。問題是我們需要梳理出來下一步要解決什么？怎樣落實？
就拿北京戶口來說。比如，北京去年解決了6000人落戶，今年能不能進一步放寬數量？北京的常住外來人口中有20%-30%的人，舉家遷徙在北京，已經長期居住很多年了，給他們落戶有什么不可以的呢？比如一次性解決個20人到30萬人？我覺得完全可以實現。
北京的積分落戶制度過于嚴苛，這次也提出來要精簡，而且主要以社保和居住年限為主要比例，這是一個非常大的進步，是很有份量的政策。提出的已經很具體了，關鍵看能不能落實，哪怕落實一點兒也是可以的。
