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2024年11月24日
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編者按：
從2010年8月開始，作為中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重慶市以解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)戶口為突破口，開始全面啟動戶籍制度改革，力爭到2020年全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到60％以上。這被認為是中國大城市以破除城鄉(xiāng)二元體制藩籬為目標，有組織地向農(nóng)民敞開胸懷，使農(nóng)民能夠沒有顧慮地帶著足夠財富和尊嚴進城。本文是重慶市統(tǒng)籌改革辦公室副主任徐強在第十二屆中國城市化論壇上就重慶戶籍制度改革的背景、總體思路、具體措施等方面所做的系統(tǒng)發(fā)言。
戶籍制度是制約中國城市化進程的最大障礙
我們認為戶籍制度是制約城市化進程最關(guān)鍵的一個方面。戶籍制度造成“土地城市化”與“人口城市化”的分離。改革開放以來30多年中，中國的城市規(guī)模不斷擴大，大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為了城市用地，實現(xiàn)了“土地城市化”。然而，以劃分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口為特征的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，使在城市生活和工作的農(nóng)民工無法真正變?yōu)槌鞘惺忻瘢瑳]有實現(xiàn)“人口城市化”。
第二，目前的戶籍制度約束了“劉易斯拐點”的正常出現(xiàn)。工業(yè)化、城市化不斷吸納農(nóng)村的富余勞動力，這是二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)一個非常顯著的特征。通過不斷的勞動力轉(zhuǎn)移，達到“劉易斯拐點”，促進工業(yè)化的進程。這里面就有一個產(chǎn)業(yè)的工業(yè)化和人口城市化的問題。勞務(wù)輸出和勞動力轉(zhuǎn)移是兩個概念，重慶目前的戶籍制度使農(nóng)民工不能真正實現(xiàn)勞動力的轉(zhuǎn)移，一般情況，二十來歲的人進城打工，到了五六十歲還會回去。
以重慶為例，1997年重慶的戶籍人口城市化率為19.5%，常住人口城市化率為31%，兩者差了11.5個百分點。但是經(jīng)過這么年的變化發(fā)展，2009年重慶的戶籍人口城市化率增長了近10個百分點，達到29%，而常住人口城市化率增長了20多個百分點，達到51.6%，造成了目前常住人口城市化率和戶籍人口城市化率相差22.6個百分點。這就說明，在這個過程中，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移數(shù)量在增加，而真正的城市化水平提高的速度沒有跟上。
可以說，雖然城市規(guī)模不斷擴張、經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展、常住人口急劇增長，但在現(xiàn)行的制度下，長期在城市生活就業(yè)的農(nóng)村人口并沒有同步城市化，或者只能是被一些專家學者稱為淺層次的城市化，大部分富余勞動力沒有實現(xiàn)真正轉(zhuǎn)移，這實際上是對經(jīng)濟規(guī)律的扭曲。因為戶籍制度是政策層面的問題。我們認為，現(xiàn)行的戶籍制度已經(jīng)不適應(yīng)城市化發(fā)展的需要，重慶的改革是順應(yīng)形勢的一種改革。希望通過我們在推進的戶籍制度改革，能夠破解這個難題，能夠讓城市化還原本來的面目，使城市化能夠順利健康推進！
重慶戶籍制度改革的總體思路和政策設(shè)計
從去年年底開始研究到今年的7月28日，重慶正式出臺戶籍制度改革的文件，經(jīng)歷了大概7、8個月的時間。它有兩個很重要的決策基礎(chǔ)，一個是2007年重慶作為全國的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)，一直在探索以農(nóng)民工問題為突破口來解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題。另一個是去年年底中央經(jīng)濟工作會議上，胡錦濤總書記提出要放寬中小城市的準入條件，讓符合條件的農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城市居民；在今年的政府工作報告中，溫家寶總理提到同樣的問題。
因此，今年重慶市在這方面主要做了兩件事，一個是公共租賃住房的改革，一個是戶籍制度改革。這兩項工作在去年中央經(jīng)濟工作會議的講話當中都有明確要求：一是要解決中低收入群體保障性住房建設(shè)問題，一是解決城市化問題，就是解決符合條件的農(nóng)民工和新生代進城的問題。
在進行制度設(shè)計的過程中，我們主要堅持了三個理念，第一是以人為本，充分保障專戶居民利益。在戶籍制度改革政策設(shè)計過程中，重慶市委市政府把轉(zhuǎn)戶居民利益擺在第一位，從人的角度來考慮問題、設(shè)計制度。通過2009年重慶市常住人口城市化率和戶籍人口城市化率相差22.6個百分點，大概可以測算出重慶有800萬農(nóng)民工。我們統(tǒng)計的數(shù)據(jù)是815萬，其中400萬在市內(nèi)，400多萬在市外。因此，制度主要針對符合條件的農(nóng)民工和新生代設(shè)計。第二，綜合配套，建立完善的制度體系。在戶籍制度改革中，我們避免就戶口談戶口，把一系列政策同步推進。目前的政策是“1+3”，即一個戶籍制度改革意見加上土地、社保和戶口遷移三個配套文件，同時，我們正在完善其他的文件。我們提出的是“1+17”的配套政策體系，包括農(nóng)村的計劃生育政策，包括轉(zhuǎn)戶老人去世后能不能回農(nóng)村土葬等政策等等。我們希望，通過改革，把以前的二元制度轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)一體的制度，進而實現(xiàn)真正的一體化。第三是自愿有償，將權(quán)利交給農(nóng)民。這包括三個方面，第一是轉(zhuǎn)戶自愿；第二退地自愿；第三，退地有償。
我們的總體思路是“三分”，即分階段推進、分群體實施、分區(qū)域布局。
分階段推進。第一個階段為2010—2011年，力爭用兩年時間新增城鎮(zhèn)居民300萬人，非農(nóng)戶籍人口比重由目前的29%上升到37%。這300多萬人是長期在城市生活工作而沒有獲得城市保障、取得城市身份的人。第二個階段是2012—2020年，通過系統(tǒng)的制度設(shè)計，完善土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機制，力爭每年轉(zhuǎn)移80—90萬人。非農(nóng)戶籍人口比重達到60%以上。通過這兩個階段的轉(zhuǎn)移，重慶市就可以在目前基礎(chǔ)上新增1000萬城市人口。
在開始推進的初期，很多媒體都問，城市有沒有這么大的吸納能力？我們認為，兩個原因可以作為解釋，第一，存量338萬人已經(jīng)是現(xiàn)狀，不存在過多的新增公共服務(wù)；第二，2020年重慶的工業(yè)銷售值會超過4萬億元，按照勞動力人均創(chuàng)造50萬元工業(yè)銷售值計算，新增加的3萬億元工業(yè)銷售值可以吸納600萬就業(yè)人群，還不包括二三產(chǎn)業(yè)的配套。
分群體實施。我們對重點群體338萬人分兩個群體制定政策，第一類是有條件的農(nóng)民工和新生代，第二類是歷史遺留戶籍問題。符合條件的農(nóng)民工又設(shè)置了條件，其中有很重要的兩個群體，一個是農(nóng)村籍的大中專學生，另一個是農(nóng)村退役的士兵，這兩類是農(nóng)村新生代，最具備在城市生活的條件。歷史遺留戶籍問題，包括農(nóng)村集中供養(yǎng)的五保對象的戶籍問題，以前的農(nóng)村福利院要變?yōu)榫蠢显海峁┏鞘械酿B(yǎng)老服務(wù)。這就是分群體實施，針對各種群體制定不同的政策。
分區(qū)域布局。重慶戶籍制度改革實行分區(qū)域布局，按照寬嚴有度、分級承接原則，適度放寬主城區(qū)、進一步放開區(qū)縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶條件，力圖通過規(guī)范設(shè)定準入標準，促進人口在主城區(qū)、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系合理分布，使戶籍轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)梯次漸進、分布合理的良性發(fā)展態(tài)勢。
目前重慶構(gòu)建了到2020年2000萬城市人口，主城區(qū)1000平方公里1000萬人的布局，主城區(qū)現(xiàn)在還需要新增400多萬人。我們認為，應(yīng)該以人的分布來考慮城市的布局、考慮人的布局、基礎(chǔ)設(shè)施的布局、公共服務(wù)的提供。重慶市在研究有關(guān)工作的時候就完全以這個理念，在城市快速干道和外環(huán)之間布置了21個公共居住點，到2012年建3千萬平方米，一個居住點住20萬人，可以住下400萬。“十二五”規(guī)劃之后的城市軌道交通、學校、醫(yī)院、工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)都圍繞這些居住點進行布局。現(xiàn)在有一個問題，比如北京，在東城居住可能在西城區(qū)上班，再進行無謂的遷移肯定會造成城市資源的浪費，公共資源的浪費，我們?nèi)绻f率先合理布局，對于城市的健康發(fā)展是有好處的。
我們還設(shè)計了“335”政策體系。第一個“3”是指對農(nóng)村土地處置設(shè)定3年過渡期，允許轉(zhuǎn)戶居民3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地和承包地的使用權(quán)及收益權(quán)。為什么設(shè)置過渡期？是不希望和法律正面沖突，同時也讓農(nóng)民有一個緩沖的過程。因為按照現(xiàn)在的《土地承包法》，農(nóng)民轉(zhuǎn)入設(shè)區(qū)的市應(yīng)該退出農(nóng)村的土地。目前我們的設(shè)想是三年過渡期后仍然不會強制收回農(nóng)民土地，堅持自愿流轉(zhuǎn)的原則。三年過渡期當中補償問題，對農(nóng)村承包地按照當?shù)仄骄牧鬓D(zhuǎn)價格給予一次性補償。對于農(nóng)民退出宅基地的補償大概是3筆錢，第一是宅基地上面的建筑物按照現(xiàn)在征地拆遷辦法進行補償，第二是參照地票價款政策一次性給予宅基地使用權(quán)補償，第三是給予一定購房補助。第二個3是3項保留。農(nóng)民進城以后保留三大類的權(quán)利。第一是保留林權(quán)，因為重慶大面積完成了林權(quán)改革，已經(jīng)允許城市人擁有農(nóng)村的林權(quán)，林權(quán)已經(jīng)可以實現(xiàn)轉(zhuǎn)移，沒有必要讓農(nóng)民拿出來。第二是保留原戶籍地的計劃生育政策。重慶有少數(shù)民族地區(qū)，它的計劃生育政策有特殊性，這也是農(nóng)民很關(guān)心的事。我們明確給他五年時間，保留他的計劃生育政策，以及一些特殊的高考、司法考試加分政策。第三是保留與土地相關(guān)的各種補償。我們現(xiàn)行渠道給他在土地上的各種補償，在農(nóng)民退出土地之前仍然不變。“5”是指5項納入。農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，在就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療五大保障上實現(xiàn)一步到位，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，真正體現(xiàn)“老有所養(yǎng)、學有所教、勞有所得、住有所居、病有所醫(yī)”。我們認為，農(nóng)村的承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民合法的財產(chǎn)權(quán)益，政府鼓勵農(nóng)民進城，給他們社會保障，提供公共服務(wù)是應(yīng)該做的事，不能以放棄農(nóng)村的財產(chǎn)為前提，應(yīng)該讓農(nóng)民同時擁有這兩個資源。這里面要防止一個誤區(qū)，農(nóng)民進城之后是真正的本地市民化，不是特殊的群體。比如就讀學校的問題，可能各地都存在，一些優(yōu)質(zhì)學校是帶指標的，在城市購買了住房，轄區(qū)學校招生的時候，沒有指標仍然進不了好學校，但是可以保證在城市就近入學。
深化戶籍制度改革的幾個關(guān)鍵問題
農(nóng)村土地的處置問題。我們認為農(nóng)村土地的處置問題是一個關(guān)鍵。在農(nóng)村土地的處置問題上我們要承認三個前提，一是農(nóng)村土地的使用權(quán)是農(nóng)民合法的財產(chǎn)性權(quán)利。大家一定要正視它。上海人調(diào)到重慶去，為什么不把上海人的房子賣掉呢？城市到農(nóng)村去承包土地經(jīng)營，為什么不把城市的房子賣掉？為什么農(nóng)民進城一定要把農(nóng)村的房子賣掉？二是農(nóng)民對土地的依賴性在減弱，土地的保障性也在減弱，我們不一定要強調(diào)土地是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民的生活可能還有其他的支撐。現(xiàn)在農(nóng)民的收入情況已經(jīng)證明，務(wù)工收入已經(jīng)超過一半。三是農(nóng)村的繁榮發(fā)展必須進一步合理配置資源，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。現(xiàn)在重慶農(nóng)民人均不到一畝三分地，怎么富得了？這個資源是需要整合的。
土地處置問題上，我們有四個方面的建議，也在探索：第一我們建議按照十七屆三中全會的要求延長農(nóng)村土地承包期，體現(xiàn)長久不變。第二是對農(nóng)村土地進行“保留收益權(quán)，剝離支配權(quán)”的股權(quán)化改革，讓農(nóng)民進城之后擁有對農(nóng)村土地的收益權(quán)，這個收益權(quán)有一個平臺進行交易，可以變現(xiàn)，這樣可以真正實現(xiàn)擁有權(quán)。第三是用好建設(shè)用地增減掛鉤政策，體現(xiàn)城市反哺農(nóng)村。第四是讓集中居住的農(nóng)民新居獲得全產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)民財富的制度性增長。許多人可能都享受過從福利房到商品房的過程，補償一萬塊錢的出讓金就可以獲得上百萬的房產(chǎn)，為什么不讓這種制度、這種福利讓農(nóng)民享受一次？
社會保障的對接問題。這涉及兩個層面，一個是早日實現(xiàn)跨區(qū)域的接轉(zhuǎn)：戶籍制度是全國性的社會管理制度，重慶的探索只是局部的嘗試，如果全國層面不能實現(xiàn)社會保障的跨區(qū)域接轉(zhuǎn)，不可能實現(xiàn)全國性的戶籍改革。另一個是早日實現(xiàn)城鄉(xiāng)對接：戶籍制度改革的最終目標是取消戶籍，其前提是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的“一體化”。
政策制度的綜合配套問題。戶籍制度改革是一項系統(tǒng)工程，一方面需要摒棄城鄉(xiāng)分治背景下的“二元制度”體系，建立城鄉(xiāng)一體的社會制度；另一方面各項制度之間要實現(xiàn)有機對接，如就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、計劃生育、社會保險等各項制度的銜接。法律保障也是一個至關(guān)重要的問題，戶籍制度改革的探索，很多是涉及法律層面的問題，要繼續(xù)深化改革，法律制度的修改完善勢在必行。
