以傳播城市化專業(yè)知識(shí)為己任
2024年11月25日
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作者簡(jiǎn)介：曾任河北社科院農(nóng)村所副所長(zhǎng)、研究員、所長(zhǎng)，中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任、研究員；現(xiàn)任中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。先后主持完成省部級(jí)以上科研課題22項(xiàng)，獲省部級(jí)一等、二等、三等優(yōu)秀成果獎(jiǎng)、科技進(jìn)步獎(jiǎng)11項(xiàng)。出版過《縣級(jí)農(nóng)村規(guī)劃方法》、《河北糧食問題研究》、《西部大開發(fā)在城鎮(zhèn)集聚》等12部專著合著；發(fā)表了《我國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與對(duì)策》、《我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的若干思考》、《中國小城鎮(zhèn)發(fā)展不容忽視的幾個(gè)問題》等160多篇論文、調(diào)研報(bào)告。
編者按：
農(nóng)民工是中國城市化進(jìn)程中的獨(dú)特產(chǎn)物。在當(dāng)前中國加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從工業(yè)化主導(dǎo)的外向型經(jīng)濟(jì)向城市化主導(dǎo)的內(nèi)源性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之際，如何讓農(nóng)民工和務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為安居樂業(yè)的市民，如何建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的機(jī)制，無疑是中國城市化最為核心的問題之一。中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)牛鳳瑞在前不久舉辦的第十二屆中國城市化論壇上就當(dāng)前這一熱點(diǎn)問題做了系統(tǒng)闡述，本期城市化雜志全文刊發(fā)，以饗讀者。
我國農(nóng)民市民化是指在城鄉(xiāng)一體化意義上的農(nóng)村居民和城市居民平等享有作為共和國公民的權(quán)利問題，是對(duì)以往實(shí)施幾十年城鄉(xiāng)分割的二元體制的徹底否定，也是社會(huì)主義制度的本質(zhì)體現(xiàn)。
農(nóng)民工市民化是已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)村勞動(dòng)人口平等享有城市居民權(quán)利問題，是農(nóng)民市民化的重要組成部分和關(guān)鍵的第一步，也是目前亟待解決的重大社會(huì)問題和城市化基本政策問題。沒有農(nóng)民工的率先市民化，就沒有農(nóng)民的市民化，或者農(nóng)民的市民化將遙遙無期，或者農(nóng)民的市民化將支付更高的社會(huì)成本。
我國農(nóng)民工市民化的緊迫性和可能性
農(nóng)民工是指我國已經(jīng)脫離土地和農(nóng)村，外出從事非農(nóng)就業(yè)的勞動(dòng)人口。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)31個(gè)省（市區(qū)）7100個(gè)行政村抽樣和6.8萬戶調(diào)查資料推算，2009年我國農(nóng)民工已達(dá)2.3億人 ，其中進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民工約為1.5億人。這些進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民工離開家鄉(xiāng)，遠(yuǎn)離家庭，常年生活工作在城市，已經(jīng)成為城市產(chǎn)業(yè)工人的主力軍和城市建設(shè)的重要力量。但他們又不能平等享有市民身份和各項(xiàng)福利，成為游離于城市社會(huì)的邊緣群體。一方面造成了空巢家庭、留守兒童等一系列的農(nóng)村社會(huì)問題，另一方面又成為重大的城市社會(huì)問題。特別是改革開放已經(jīng)30年，約占農(nóng)民工群體60％的新生代農(nóng)民工（第二代農(nóng)民工）群體崛起，每年還在以800萬-900萬人的速度擴(kuò)大。2020年城市新生代農(nóng)民工群體將達(dá)2億人以上。與其父輩不同，新生代農(nóng)民工平均受教育程度較高，在心態(tài)和觀念上更向往城市生活，融入城市訴求更為強(qiáng)烈。如果農(nóng)民工不能順利平穩(wěn)的市民化，則我國在延續(xù)城鄉(xiāng)分割的二元體制的同時(shí)，又將在城市內(nèi)部形成新的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，不僅有悖于和諧社會(huì)的構(gòu)建，而且將成為城市社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。
我國整體上已進(jìn)入工業(yè)化中后期階段。工業(yè)化和城市化是現(xiàn)代化的兩大標(biāo)志，兩者互為動(dòng)力，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)健康的城市化是我國低成本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。上世紀(jì)80年代中期，我國農(nóng)產(chǎn)品總供求關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了根本性改變，城市化進(jìn)程的硬約束早已不在。城市化的本質(zhì)就是農(nóng)村人口向城市聚集，并且成為城市人口平等一員。2009年我國人均GDP已達(dá)3600美元，按購買力平價(jià)計(jì)算，人均GDP已超過6000美元，即將進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家行列。改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制，為農(nóng)民工順利實(shí)現(xiàn)市民化提供制度和政策平臺(tái)的基本經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)具備。囿于城鄉(xiāng)分割的二元發(fā)展思維方式，借口城市承載能力和公共財(cái)力不足、市民心理承受等問題遲緩拆除城鄉(xiāng)制度壁壘是短見之舉。
農(nóng)民工市民化制度變革方向與操作
農(nóng)民工的市民化制度變革涉及我國城鄉(xiāng)關(guān)系、城市社會(huì)政策、社會(huì)建設(shè)和城市現(xiàn)代化物質(zhì)基礎(chǔ)建設(shè)的重大轉(zhuǎn)型。主要方向，一是廢除城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制，消除附著于戶籍之上的各種福利差異，改戶籍審批制為按固定居住地登記制。二是同城居民平等享有相同標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、救助等社會(huì)保障權(quán)益。三是農(nóng)民工與同城市民平等享有教育、文化、住房、職業(yè)培訓(xùn)、再就業(yè)等公共服務(wù)的權(quán)利等。四是農(nóng)民工與同城市民平等享有選舉、監(jiān)督、基層管理等民主政治的權(quán)力。
農(nóng)民工市民化是社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，是對(duì)政府社會(huì)政策和執(zhí)政黨執(zhí)政能力的嚴(yán)竣考驗(yàn)，必須有周密的設(shè)計(jì)和科學(xué)的操作方能取得預(yù)期效果。一是完善相關(guān)法律法規(guī)，使農(nóng)民工市民化制度改革有據(jù)。包括清理現(xiàn)有政策和法律法規(guī)，廢除農(nóng)民工的制度性歧視，全面落實(shí)和進(jìn)一步完善已有的保障農(nóng)民工權(quán)益的政策和法律法規(guī)。二是加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城市綜合承載力。在城市規(guī)劃建設(shè)中，包括保障性住房建設(shè)和城中村改造中，充分考慮農(nóng)民工和其他外來人口對(duì)城市公共資源和基本生活的需求。三是加強(qiáng)教育和輿論引導(dǎo)，提高農(nóng)民工和市民的素質(zhì)，包括勞動(dòng)技能的培訓(xùn)和政治思想教育，以及社會(huì)主義公民素養(yǎng)的培育等。特別要引導(dǎo)農(nóng)民工正確認(rèn)識(shí)第一代進(jìn)城面臨的困難和代際的承傳關(guān)系，樹立合理的預(yù)期，防止未富先奢和平均主義、福利主義、民粹主義傾向。以土地?fù)Q社保不失一種各方均可接受，震動(dòng)較小的方案。其中的要害不在于對(duì)農(nóng)民工土地權(quán)益的剝奪與否，而在于農(nóng)民工自主選擇；由于土地的空間不可移動(dòng)性，方案得以推行的關(guān)鍵則在于農(nóng)民工流出地與流入地利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。四是對(duì)農(nóng)民工市民化過程中遇到的困難和問題提供法律援助。
走出農(nóng)民工市民化制度改革的認(rèn)識(shí)誤區(qū)
農(nóng)民工不能順利市民化是我國城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的重要表現(xiàn)，其原因在于城鄉(xiāng)分割的二元體制和不合時(shí)勢(shì)的城市化政策。而城鄉(xiāng)二元體制和不合時(shí)勢(shì)的城市化政策又緣于諸多的思想認(rèn)識(shí)和理論上的誤區(qū)。
1．片面夸大城市化的負(fù)效應(yīng)
城市化有利有弊，但利大于弊。城市的社會(huì)要素整體配置效率較高，是節(jié)能減排、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主要載體；城市為治理污染、促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了規(guī)模化需求，沒有城市化就沒有治理污染投資的高回報(bào)和服務(wù)業(yè)的大發(fā)展。城市深度的分工分業(yè)和更快的技術(shù)進(jìn)步，是擴(kuò)大就業(yè)，構(gòu)建和諧社會(huì)的主體。占地、擁擠、污染、公共安全風(fēng)險(xiǎn)等等是城市化必須支付的成本，拒絕城市化必須的支付成本，無異于因噎廢食。而如何減少城市化必須支付的成本則是下一個(gè)層次的問題。
2．破解三農(nóng)問題的傳統(tǒng)思維
“三農(nóng)”問題是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的軟肋。三農(nóng)問題的核心和難點(diǎn)是農(nóng)民增收，農(nóng)民增收難在農(nóng)民人多。要富裕農(nóng)民，必須減少農(nóng)民。沒有農(nóng)民的減少，就沒有農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。一個(gè)大多數(shù)人生活在農(nóng)村的大國要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是不可想象的。而減少農(nóng)民的根本出路在城市化，所以解決我國三農(nóng)問題的總鑰匙不在農(nóng)村，而在城市。
3．誤讀新農(nóng)村建設(shè)
在全球化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，希圖在不觸動(dòng)城市利益格局下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的自我發(fā)展是不可能的。我國農(nóng)村的相對(duì)不發(fā)展，更深層的原因在于城市的相對(duì)不發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不是單純的城市支援農(nóng)村，而是城市帶動(dòng)農(nóng)村一體化發(fā)展。以城帶鄉(xiāng)的前提是城市帶動(dòng)能力的強(qiáng)大。而城市帶動(dòng)能力強(qiáng)大的前提是城市的率先發(fā)展。
4．混淆規(guī)律和戰(zhàn)略概念
規(guī)律是客觀存在，不因時(shí)間空間而改變，戰(zhàn)略則是針對(duì)主要矛盾，取得戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)的關(guān)鍵舉措，要與時(shí)俱進(jìn)。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是規(guī)律，以農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)是戰(zhàn)略。我國在農(nóng)產(chǎn)品供求總量實(shí)現(xiàn)基本平衡以后，雖然適應(yīng)社會(huì)需求的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步等等依然是一項(xiàng)艱巨的歷史任務(wù)，但由于農(nóng)產(chǎn)品使用價(jià)值具有時(shí)效性，農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)需求彈性較小，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不具有物質(zhì)財(cái)富的代際積累功能。因而在新歷史時(shí)期，農(nóng)業(yè)安全應(yīng)置于國家整體安全的框架，變“藏糧于民為藏糧于地”，充分利用兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源轉(zhuǎn)換和優(yōu)化配置。國家戰(zhàn)略重點(diǎn)必須轉(zhuǎn)向社會(huì)財(cái)富能夠?qū)崿F(xiàn)快速增殖和代際積累的領(lǐng)域，以增強(qiáng)綜合國力，為全面提升國民生活品質(zhì)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。
5．崇小抑大的思維慣性
從限制大城市，小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略，重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)到大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，有重點(diǎn)的發(fā)展小城鎮(zhèn)，再到以發(fā)展中小城市為重點(diǎn)，反映了30年來我國城市化方針調(diào)整的軌跡和決策部門關(guān)注重心的變化。一個(gè)城市的發(fā)展和一個(gè)國家的城市化進(jìn)程本質(zhì)上是自然的歷史過程。城市化方針與城市化發(fā)展大趨勢(shì)相吻合可以發(fā)揮指導(dǎo)作用，起到事半功倍效果，相反則會(huì)事倍功半，或者根本達(dá)不到預(yù)期目的。城市當(dāng)然不是越大越好，但也不是越小越好。大城市有大城市病，小城市（鎮(zhèn)）有小城市病，大中小城市各有其存在的依據(jù)和適宜功能發(fā)揮的空間，所以大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展是城市化的理想狀態(tài)。但是今后幾十年將是我國城市化中期階段，農(nóng)村人口向城市聚集，大中小城市都在擴(kuò)張之中，其中大城市發(fā)展速度更快，大城市人口占城市人口的比重上升也是一種規(guī)律性現(xiàn)象。這是因?yàn)殡S著城市人口規(guī)模的擴(kuò)張，城市配置資源的效率也在提高，只要有城市規(guī)模擴(kuò)張的邊際效益存在，大城市人口增加就不會(huì)停止。巨大的人口基數(shù)決定了我國超大、特大城市以及以其為中心的若干都市密集區(qū)在城市體系結(jié)構(gòu)中居于更重要地位。大城市是農(nóng)民工的集中地，也是受惠于農(nóng)民工制度最多，最有實(shí)力進(jìn)行農(nóng)民工市民化制度變革的城市。如果大城市不能率先在農(nóng)民工市民化制度變革上突破，則等于農(nóng)民工市民化制度變革還沒有破題。
防止流行口號(hào)的誤導(dǎo)
目前我國一些廣為流行、且廣受認(rèn)同的口號(hào)有可能對(duì)農(nóng)民市民化制度改革造成誤導(dǎo)。
1．農(nóng)村城市化。農(nóng)村與城市是人口聚集的兩種不同的社會(huì)形態(tài)。一個(gè)村落人口聚集超過一定規(guī)模而生產(chǎn)生活方式發(fā)生了根本改變就成為了城市，而不再是農(nóng)村。農(nóng)村城市化的準(zhǔn)確提法應(yīng)是農(nóng)村現(xiàn)代化。
2．農(nóng)村工業(yè)化。我國上世紀(jì)五十年代末的農(nóng)村工業(yè)化是失敗的。改革開放后的農(nóng)村工業(yè)化取得了局部的暫時(shí)的成功，曾被譽(yù)為中國特色的工業(yè)化道路。但當(dāng)城市工業(yè)振興、工業(yè)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生根本改變之后，農(nóng)村工業(yè)化的歷史使命整體上已經(jīng)完結(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)風(fēng)光整體上已經(jīng)不在。因?yàn)楣I(yè)效率的提高有賴于企業(yè)的聚集，一方面工業(yè)企業(yè)的聚集催生城市，或成為城市擴(kuò)張的動(dòng)力，另一方面城市又是工業(yè)化的載體，兩者互為動(dòng)力，互為依托。一個(gè)沒有城市化支撐的村村點(diǎn)火、處處冒煙的農(nóng)村工業(yè)化將支付極高的分散化成本。
3．引導(dǎo)農(nóng)民有序進(jìn)城和農(nóng)民工有序流動(dòng)。中國數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工進(jìn)城絕大多數(shù)是親朋好友、同鄉(xiāng)同事相互介紹，牽線搭橋?qū)崿F(xiàn)的，而不是政府引導(dǎo)的結(jié)果。農(nóng)民有序進(jìn)城和農(nóng)民工有序流動(dòng)當(dāng)然是理想的，但也為政府管制、行政控制提供了依據(jù)。其結(jié)果可能是對(duì)市場(chǎng)配置勞動(dòng)力資源的扼殺和農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)民工流動(dòng)的高成本。
4．農(nóng)民進(jìn)城與市民的就業(yè)沖突。高度的專業(yè)化分工和更快地技術(shù)進(jìn)步，使城市創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位。農(nóng)民進(jìn)城本身也會(huì)形成新的城市需求。實(shí)際上，我國城市的發(fā)展已經(jīng)離不開進(jìn)城的農(nóng)民。進(jìn)城農(nóng)民承擔(dān)的主要是苦、臟、累、險(xiǎn)的工作崗位，與市民就業(yè)沖突的概率極小。而進(jìn)城農(nóng)民正是我國城市勞動(dòng)力相對(duì)低廉的重要前提。
5．農(nóng)民進(jìn)城加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施壓力。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足人口增長(zhǎng)的需要，首要原因是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后所致。在城市化加速階段，基礎(chǔ)設(shè)施趕不上人口增長(zhǎng)和發(fā)展的要求是正常現(xiàn)象，也為加快基礎(chǔ)設(shè)施提供了動(dòng)力，是提高基礎(chǔ)設(shè)施投資效率的重要條件。
6．投資向農(nóng)村傾斜。這一提法很難讓人說“不”。建設(shè)新農(nóng)村已成為重要發(fā)展目標(biāo)，而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后的面貌也亟待改變。但是在農(nóng)村人口大量減少、城市基礎(chǔ)設(shè)施也亟待加快建設(shè)的條件下，有限的財(cái)力有一個(gè)合理的投向和整體配置效率提高問題。投資是為了長(zhǎng)遠(yuǎn)的更好的消費(fèi)。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展考慮，城市是人居中心，將長(zhǎng)期成為投資的重點(diǎn)，解決農(nóng)民工市民化的瓶頸更具關(guān)鍵的緊迫性；在農(nóng)村，養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度建設(shè)投入可能更具現(xiàn)實(shí)意義。
7．防止拉美化陷阱。“中國的城市象歐洲，農(nóng)村象非洲”為許多人樂道。城市快速發(fā)展，農(nóng)村發(fā)展相對(duì)滯后，城鄉(xiāng)差距拉大也是中國的現(xiàn)實(shí)。但仔細(xì)想來，我國無論是發(fā)達(dá)的大城市，還是中小城市和廣大農(nóng)村都面臨著嚴(yán)重的升級(jí)改造和發(fā)展任務(wù)。我國沒有出現(xiàn)貧民窟，是制度的優(yōu)點(diǎn)。但為農(nóng)民工提供了居住條件的城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的大量存在，與貧民窟并沒有本質(zhì)的區(qū)別。在城市化加速階段，是農(nóng)村建設(shè)向城市看齊，還是以加快城市建設(shè)容納更多的農(nóng)村人口，進(jìn)而帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，是兩種不同的思路。
8．著重提高城市化質(zhì)量。這是一個(gè)正確的口號(hào)，但應(yīng)有正確內(nèi)涵界定。農(nóng)民工市民化正是為了避免新的城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，提高城市化質(zhì)量的重要步驟。以提高城市化質(zhì)量為借口，限制農(nóng)民進(jìn)城，或者延緩農(nóng)民工市民化都是城鄉(xiāng)二元體制的延續(xù)。在城市化加速階段，我國城市數(shù)量的增加和規(guī)模的擴(kuò)張與城市化質(zhì)量的提高從來是相輔相成，并重并進(jìn)的。沒有一定的量為基礎(chǔ)就沒有質(zhì)的提高。期望城市質(zhì)量提高后，再打開城市之門吸引農(nóng)民有序進(jìn)城是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維方式。市民與農(nóng)民工共建城市，平等分享城市發(fā)展的紅利，應(yīng)成為城市政策的基石，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的應(yīng)有之義。
