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2024年11月19日
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“人生短暫，我想把這些年來的實踐經驗總結出來，形成一種理論。找到這三四十年里，中國城鎮化成就的來源，也是為世界貢獻智慧。”這是著名學者、上海上海社會科學院城市與人囗發展研究所所長、研究員朱建江的肺腑之言。
朱建江從政三十余年，歷任上海長寧區經濟體制改革辦公室主任、統計局長、物價局長、發展改革委主任，崇明縣副縣長，嘉定區副區長等職，親身經歷了上海多地的城鎮化。他所打造的多個規劃方案也經受住了時間檢驗，在學界和政界傳為美談。
上世紀90年代初，上海市長寧區還是一個極度不平衡發展的地區。當時經濟發展是上海10個中心城區的倒數，城區中東中西和南北發展差距都很大。1993年，朱建江制定了《長寧區總體規劃》。經過近四個五年計劃的努力，自上世紀未開始，長寧區的區級財政收入己位于上海各中心城區前列，至今仍位于上海中心城區前三位；1993年確定的區域規劃人口70萬人，至今為69.11萬人；城區內東中西南北差距早已消失。整個區域實現了從不平衡到平衡發展，成為上海中心城區平衡發展的典范。
2017年，我回上海長寧區政府做課題評審，問長寧現任的顧洪輝區長：“您對長寧發展最大的感覺是什么？”，他說：“長寧發展最大的特點十分均衡”。其實，在上世紀90年代初，長寧的發展主要特征是不均衡。
我今天介紹的這個案例，盡管十分基層但非常重要。我25年前花了很多精力做了這個案例，也回答了現在大家所關心的問題——不平衡。
確定城區主導功能和建設目標
我介紹的案例是上海的一個中心城區——長寧區。虹橋機場就在這個區，1991年一畢業我就分配到這個區工作。當時，這個區就在上海中心城區的邊緣，外面一個圈是上海外環線。長寧區現在的位置也是介于內環線和外環線之間，上世紀90年代初的時候它還有大量的農田。
1992年底，我負責做這個區的總體規劃。這項工作不是設計院做的。當時碰到一個主要問題，就是這個區非常不平衡。主要表現在，靠近中心城區里面那一塊比較發達，靠近基層的那一片是農田，欠發達。這個區是狹長型地域，分為東中西三部分，長度約為10公里，中間是虹橋開發區。而且，這個區的南部和北部也非常不均衡。
當時上海市區普遍認為“長寧是一個腳長，一個腳短”。“腳長”指的是社會事業及精神文明建設發展較好。1992年，長寧區就有兩個市級示范高中；科研院所有20所，專業技術人員8748人；全日制高校就有9所，高校教師9000人；醫院28個，每千人床位6張等。“腳短”指的是經濟發展和城市建設欠發達。1992年，長寧區級財政年收入為2.60億元，人均道路3.36平方米，氣化率53%，每百人7.14號電話線，戶籍人口59.58萬人。
當時，長寧區的經濟在上海十個城區中是最后一位。我接受編總體規劃這項工作的時候，自己認為目標就是要解決平衡問題以及經濟不發達問題。
當時我主要在三個方面解決這個問題：
第一，確立城區主導功能和建設目標。一個區有若干個功能，其中主導功能是最復雜的。我詳細梳理長寧區自從成立后，300多平方公里的現狀，每塊土地我都去跑過。我知道這個土地過去怎樣、現在怎樣、未來應該怎樣。這件事情我一直講，做規劃的人大部分都不愿意跑，所以規劃很容易失誤。
根據梳理情況，確立這個區進一步發展的有利和不利條件。當然，有利和不利不能僅僅放在這個區域講，還應該放到更大范圍里面講，這像前面樊綱院長討論長三角，要放到全球考慮一樣。針對一個區，要站在上海、站在長三角的分工來考慮，然后再確定其主導功能和建設目標。有人覺得我不該管那么多，事實上一個地區不和行政區外的資源組合是沒有出路的。有些專家堅持行政區經濟的概念，我認為比較實在，我那個時候就認為僅僅是一個劃地為牢的經濟是搞不大的。我們將平衡歸納為持續上的平衡，這個平衡比工業平衡、比內容平衡還要重要。很多規劃，比如說現在很多新城建設，就犯了毛病，失去了持續性的平衡。而對有利和不利條件的梳理，需要了解現狀、未來和你的洞察力。如果這個規劃30年，你就要梳理30年的有利條件，這考驗人的思維穿透力。
當時長寧區經濟社會發展的各項功能中，以涉外功能影響最大，其他許多功能或多或少是因涉外功能的存在而存在、發展而發展。而長寧的涉外功能中，又以涉外企業和機構、涉外酒店、涉外航空、涉外教育等功能為主要內容。再加上在區域經濟、社會、生態等發展內容中又以經濟最為基礎，以及上海經濟、貿易、金融三中心建設，故長寧區總體規劃編制中，就將涉外經貿作為區域發展的主導功能，其他功能發展都要與涉外經貿主導功能發展形成互相配合的有效結構。在涉外經貿主導功能基礎上，當時就把區域建設目標確定為：“圍繞上海三個中心一個龍頭戰略目標，到2020年，努力把長寧區建設成為以涉外經貿為主導功能，多功能、開放型、現代化新城區”。此后20多年里，長寧經歷了多個“五年計劃”和一屆又一屆的政府，但總體上還是沿用了該項區域主導功能定位和建設目標，始終在涉外、國際、開放、現代化、精品等用詞上打轉，總體精神仍然一以貫之。1993年上海長寧區總體規劃定下的區域主導功能和建設目標符合前進中的長寧，符合內外變動中的趨勢，這是長寧得以一張藍圖干到底的靈魂、精神所在。因此，一個地區的發展繼承歷史、正視現狀、展望未來是十分重要的。
人口規模的確定及實現
城市與人口是分不開的，城市化和人口更分不開，人口是城市發展的基礎，但人口規模該怎么確定呢？在上世紀90年代，很多人都在搞房地產，都希望每個地方都搞得好，但我提出的邏輯是：人口少了有問題，但人口多了也是有問題的，而且不僅是環境問題。我想先處理人口規模總量，在規劃上就定了這個詞，環境人口容量。
我為什么定1.8萬人/平方公里？我當時考察了黃浦、南市、靜安、盧灣等很多地方，我發現這些地方人口密度太高。我測量結果發現，人口不能超過1.8萬人/平方公里，最后規劃人口規?？偭?0萬。很多人都問我，包括當時區政府都認為是100萬，但我認為超過70萬就破壞環境，而這個區現在仍然69.7萬人。
最后是第三個問題，住房的套數、用地面積。套數控制了，每套有三口，當時我按的每套是3.1口人，然后和數量進行平衡?？刂频那疤峋褪强刂朴玫亟Y構。根據建造23萬套房子來算，可用的容積率22.64%比重就夠了。當時很多專家都認為，特大城市70平方公里的面積應該是46%，我認為這樣就沖破了環境容量。三塊合一是天然必須的，規劃用地在規劃統籌里頭。經濟發展需要人，人需要用錢，為什么說這個區經濟很快上去，到現在還保持在第3位，和這個也有著很大關系。
實踐證明，人口規模按環境承載力確定是科學的，確定的規劃人口規模又通過居住用地比重和住房建設套數及結構來進一步落地也是科學的。通過“環境人口容量-人口規模-居住用地規模-住房套數及結構”這一人口規模確定和實現模型，20多年過去，長寧1993年確定的，到2020年區域人口規模控制在70萬人這個目標終于得到有效實施，從而把藍圖變成了現實，保住了長寧良好的宜居環境。因為有了人口規模的有效控制機制，從而使長寧在推進區域內容平衡發展中，最大限度地增加了經濟發展用地（包括商業金融業用地、商住混合用地中的商業金融業用地、工業用地、倉儲用地）占總用地22.64%和公共設施配套建設用地（包括對外交通用地、道路廣場用地、市政公用設施用地、綠化用地、公共服務用地）占總用地50.57%。以至于后來可以從容地將原本計劃開發住宅的用地調整為凱橋綠地、華山綠地、延安路天山路綠地、長寧路沿線綠帶等綠地。從而實現了人口、資源、環境、經濟、社會的多內容平衡發展。
這個結構就是解決人口、經濟、社會、環境、可持續發展，我叫做內容的平衡。在某種程度上，這也是現在中央提出的環境建設、經濟建設等5大建設的平衡問題。
區域點線面三層布局結構
布局是一個生產力概念，我用三個方向來構建。城區內和區域外平衡，不能僅僅指向區域內。將長三角看成一個面，將長寧區臨近的江河看成最小的邊界，通過滬航高速滬寧高速，進行規劃，把長寧區控制在一個點，通過三條直線輻射長江口，把它看成人文和錯位發展的基礎。這里有一個概念，點線理論我非常認可，但是我覺得還不夠，它解決區域內而不解決區域外。
站在更廣的角度講，一個城市就變成一個點，但站在一個區域來說，這個區域就是一個面。當時為了解決長寧行政區域內與行政區域外的平衡發展問題，在長寧總體規劃中，根據自身位于上海中心城西部，依托當時上海規劃中的外環線、滬杭高速和滬寧高速，根據要素流和物資流配置需要，將長寧整個城區視為點，將上海規劃中外環線、滬杭高速、滬寧高速視為集聚與輻射軸線，將浙江的杭嘉湖和江蘇的蘇錫常視為面，構建以長寧為出發點的點線面區域發展格局，來體現“長寧是上海市吸引和輻射長江三角洲的重要地區”的戰略定位。20多年過去了，實踐證明，這一以地區以外最小要素與物資集聚和輻射區域為本地區發展支撐腹地的布局結構是成功的。
長寧區東部中部西部不平衡，南北不平衡，我進行了三層布局。背面相對弱，中部控制虹橋貿易中心，就把虹橋開發區，從0.65擴大1.77，再加一個經濟園區，這經濟園區現在已經變成了一個國家級的。當時我跟他們講，如果把這個地方搞成房地產，長寧區就沒有未來了。很多經濟不可取舍，現在實踐證明，這三個地段的控制，對于消除東中西的不平衡發揮了作用。
我認為，最后解決的就是人民生活的問題，要控制社區的布局。社區是城區中的一個重要生活單元，圍繞社區居民生活，長寧以街道和鎮鄉為一個社區單元，將社區全部空間視作面，將社區中主要商業街區和交通干道視作線，將穿插于社區范圍內的居住小區、公交地鐵站點、公園、菜場、商場、幼托小學中學、衛生服務站和社區醫院、社區文化中心、社區事務受理中心、街道或鄉鎮行政中心、村居委辦事點、社區養老服務中心等居住小區、商業服務設施、市政設施、公共服務和生態環境等設施視作點，構建點線面社區居民生活圈。
長寧每個街道社區或鎮鄉社區，在確定社區住房建設套數和人口規?；A上，在街道或鎮鄉范圍內相對中心位置，分別各配置一個相對集中，具有一定規模的社區商業中心，一條網點連續布置、具有一定規模、又與社區商業中心相連的商業街，形成商業街與商業區點線連結的商業服務街區。在此基礎上，布置居民出行所需的交通站點，休閑所需的公園、日常生活所需的菜場、教科文衛體養老等公共服務設施，使居民開門七件事基本能在步行5—15分鐘范圍內解決，實現城區居民生活的便利性、可及性。也就是說，在這個區域里面均等化分配，所有資源按照15分鐘生活圈進行部署，就實現了便利性。實踐證明，現在大家都知道長寧區非常方便，這和當時的布局有很大關系。
現在，許多專家認為是不可能均衡發展，我的實踐證明，平衡發展是能實現的，這點就不展開了。
十九大提出不平衡不充分是一個基本矛盾，我們的現在理論界就應該努力去解決它。我認為，第一，平衡是能實現的，根據自己的實踐，長寧花了二十多年時間把不平衡變成平衡。第二，平衡發展包括時序上的平衡，空間上的平衡和內容上的平衡。時序上的平衡，即一個地區過去、現在和未來的發展平衡。第三，平衡發展是梯度推進的。發展的目的不是為了發展而發展，而是為了平衡發展。第四，平衡是可以測度的。有大量的指標，比如房價，近10公里長的長寧區，區內各地房價基本一樣。平衡不是你說平衡就平衡，它有定量的價值。
我今天的討論很多只是初步性的。要解決十九大提出的不平衡不充分，我們該怎樣做，到2035年能不能解決，還需要大家共同思考。
這是一個實踐案例，可能有許多錯誤的想法。今天在座都是大牌專家，希望大家提出質疑、進行指導，謝謝各位專家。
