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2024年11月24日
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“我相信土地制度會(huì)調(diào)整，現(xiàn)在的房?jī)r(jià)就直接危及到中國(guó)的土地制度。要降低房?jī)r(jià)，就必須降低開(kāi)發(fā)成本。成本最低的，是農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)。”
李鐵，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任。5月5日，在第二屆統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展論壇上接受《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》記者專訪時(shí)，他如此表示。
他認(rèn)為，中國(guó)的土地制度、戶籍制度使農(nóng)民介入城市化進(jìn)程，農(nóng)民工享受和城市居民同等福利及轉(zhuǎn)化為城市居民等問(wèn)題，面臨著非常嚴(yán)重的政策障礙。而“讓農(nóng)民進(jìn)城要尊重其自身意愿，土地不能被作為進(jìn)城的附加條件。”
《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》記者：和國(guó)外相比，您認(rèn)為在中國(guó)進(jìn)行農(nóng)民自主型城市化的障礙是什么?
李鐵：中國(guó)國(guó)情的特殊性是土地制度和戶籍制度，第一農(nóng)民不能自由進(jìn)城落戶; 第二在土地轉(zhuǎn)換過(guò)程中存在著一定的制度障礙，農(nóng)民的土地不能獲得進(jìn)入城市開(kāi)發(fā)的平等權(quán)益。這是中國(guó)和其他國(guó)家在土地城市化過(guò)程中的最大的區(qū)別。
中國(guó)1956年以前土地是私有的，之后農(nóng)村土地集體化，1959年后開(kāi)始實(shí)行戶籍制度，80年代城市土地國(guó)有化。五六十年間的歷史已經(jīng)形成固化的土地利益關(guān)系，體現(xiàn)在幾個(gè)方面：首先，城市開(kāi)發(fā)占用了大量的農(nóng)民土地。如果回到原點(diǎn)，怎樣清償從改革開(kāi)放以來(lái)形成的這條最大利益鏈?這是很難逆轉(zhuǎn)的事情。其次，現(xiàn)在已經(jīng)形成了既得的利益關(guān)系，比如說(shuō)地方財(cái)政，是城市發(fā)展的重要資金來(lái)源，如何改變，涉及到城市的財(cái)政利益問(wèn)題。。
但最核心的問(wèn)題是，從改革開(kāi)放到現(xiàn)在中國(guó)提高了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，這其中有科技因素、市場(chǎng)因素，但最重要的原因是“兩個(gè)低價(jià)獲取，一個(gè)犧牲”。
第一個(gè)“低價(jià)獲取”指戶籍制度把農(nóng)民強(qiáng)制性限制在農(nóng)村，以此為企業(yè)和城市發(fā)展獲得了廉價(jià)農(nóng)村勞動(dòng)力。
第二個(gè)“低價(jià)獲取”是地方政府多年來(lái)都是壓低土地價(jià)格來(lái)為企業(yè)，尤其是工業(yè)企業(yè)及地產(chǎn)商發(fā)展創(chuàng)造條件，降低他們的投資成本。雖然提供了許多勞動(dòng)機(jī)會(huì)，但也使收入差距拉大。用低價(jià)的土地和低價(jià)的勞動(dòng)力，形成了中國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
“犧牲”就是環(huán)境的犧牲，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)中國(guó)環(huán)境造成了一些不可修復(fù)的破壞。
目前這樣的土地制度，為國(guó)家和城市的社會(huì)發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)。但也導(dǎo)致收入分配的差距擴(kuò)大。從土地出讓金到壓低土地價(jià)格，為工業(yè)化和地產(chǎn)開(kāi)發(fā)形成財(cái)富積累。錢沒(méi)有回到農(nóng)民手里。這是不合理的現(xiàn)象。
《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》記者：十二五期間是否會(huì)出現(xiàn)土地制度上的調(diào)整?
李鐵：中央一些政策，特別是十七屆三中全會(huì)對(duì)土地制度未來(lái)的改革已作了明確界定。比如說(shuō)拆遷問(wèn)題，現(xiàn)在明確了按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，這相對(duì)于過(guò)去按農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、多年平均水平或政府任意定價(jià)等補(bǔ)償方式，發(fā)生了根本性的變化。這意味著承認(rèn)了農(nóng)民的土地至少在補(bǔ)償上。和城里的土地拆遷價(jià)格一樣。同時(shí)，在某種程度上也限制了對(duì)農(nóng)村土地惡意侵占、強(qiáng)占現(xiàn)象。
最近一些地方曾經(jīng)進(jìn)行改革嘗試，比如重慶、成都試點(diǎn)，開(kāi)始推行“脫了衣服進(jìn)城”，即戶改時(shí)農(nóng)民要交地。而中央精神明確強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民進(jìn)城不用交地，叫穿衣戴帽進(jìn)城。我們不能以土地?fù)Q戶口、土地?fù)Q保障，這樣的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了。第一，讓農(nóng)民進(jìn)城要尊重其自身意愿，第二、土地不能被作為進(jìn)城的附加條件。
《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》記者：您怎么看待“地票制度”?
李鐵：土地地票制度源于增減掛鉤，即城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村集體建設(shè)用地減少掛鉤，這是一個(gè)針對(duì)耕地保護(hù)解決地方發(fā)展用地的特殊政策。
重慶試驗(yàn)地票制度，從原來(lái)是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的土地置換，變成重慶市域范圍內(nèi)的土地增減掛鉤，并通過(guò)地票交易所來(lái)實(shí)施。其合理的成分是仍按著土地掛鉤的基本原則來(lái)施行，但其不合理的之處有二：
第一、中央的政策是非常明確的，要在縣域以內(nèi)實(shí)行。重慶試點(diǎn)則已超出這個(gè)范圍。第二，地票制度實(shí)際還是給農(nóng)民補(bǔ)償，補(bǔ)償價(jià)格較低，這種補(bǔ)償是不對(duì)等的，與土地的真實(shí)價(jià)格存在差距。如果土地用來(lái)作地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，中間環(huán)節(jié)的談判價(jià)格可能被開(kāi)發(fā)商或地方政府拿走了，在農(nóng)民補(bǔ)償上還是有失公平的。
從某種程度上來(lái)說(shuō)，地票制度是要讓遠(yuǎn)郊區(qū)的農(nóng)民受益。近郊區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中在土地置換時(shí)遇到了很大的麻煩，近郊區(qū)農(nóng)民對(duì)土地期望值很高，因此談判、拆遷的社會(huì)成本就高。重慶就把遠(yuǎn)郊區(qū)土地拿來(lái)開(kāi)發(fā)，遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民的土地預(yù)期價(jià)格相對(duì)比較低，補(bǔ)償成本也較低。
因此。到目前為止，重慶在地票制度上的探索和中央的政策還存在一定差距。第一，重慶地票制度的施行還是應(yīng)該封閉運(yùn)行。第二、在此探索過(guò)程中怎樣去更多地保障農(nóng)民的基本權(quán)益，這是地票交易中存在的問(wèn)題。
《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》記者：小產(chǎn)權(quán)房被承認(rèn)合法的可能性有多大?
李鐵：開(kāi)發(fā)用的小產(chǎn)權(quán)房國(guó)務(wù)院是明令禁止的。目前小產(chǎn)權(quán)房主要是兩類：第一類是農(nóng)民在自己建設(shè)用地上蓋的經(jīng)營(yíng)型用房，這是屬于自用的。比如北京郊區(qū)的鄭各莊，是用村里的集體用地來(lái)建，但在規(guī)劃上、土地管理法上沒(méi)有合法程序。再如廣東的出租房，有集體建，有農(nóng)民個(gè)人建，也是沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的，但已經(jīng)形成了一種經(jīng)營(yíng)型用房、經(jīng)營(yíng)型用地模式。目前來(lái)講，還沒(méi)有明確法律來(lái)界定這類小產(chǎn)權(quán)房。畢竟，過(guò)去允許過(guò)對(duì)農(nóng)村集體組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開(kāi)發(fā)上，可以有一定經(jīng)營(yíng)型用地。
另一類已經(jīng)超出了自用范疇，即把一份農(nóng)村集體開(kāi)發(fā)的土地拿去作商品房出售。對(duì)此中央已經(jīng)發(fā)出明確的禁令，但現(xiàn)在在管理和制裁措施上還有待進(jìn)一步落實(shí)。問(wèn)題在于，住房的需求是有的，但有幾個(gè)環(huán)節(jié)沒(méi)有做到位。第一，要甄別小產(chǎn)權(quán)房是在集體建設(shè)用地還是農(nóng)地上建的。第二，如果在集體建設(shè)用地上建房，是否有按照《土地管理法》、《規(guī)劃法》等一系列制度履行合法手續(xù)。第三，如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)合法程序而進(jìn)行出售，是否導(dǎo)致了大量逃稅行為，雖然集體和買房者受益了，但國(guó)家受損。而且這種交易對(duì)于買房者也存在很大風(fēng)險(xiǎn)。第四，如果允許蓋小產(chǎn)權(quán)房，那就意味著所有的農(nóng)村都可以蓋，很容易突破我國(guó)建設(shè)用地征地指標(biāo)限制，無(wú)法保證18億畝耕地紅線。同時(shí)這種土地占用是不可逆轉(zhuǎn)的，因?yàn)椴皇悄玫貋?lái)種糧食，而是蓋房子。一旦放開(kāi)口，很難遏制。
在小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題上存在很多爭(zhēng)論，有人認(rèn)為農(nóng)民有權(quán)去自己搞開(kāi)發(fā)，但我認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)為城市發(fā)展、城市規(guī)劃付出了很大的代價(jià)，再因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房形成星羅棋布的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)形勢(shì)，恐怕將付出更大的代價(jià)。
