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2024年11月24日
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推進城市化，是我國現代化建設進入新階段后必然經過的歷史階段。城市化是現代化的重要標志，也是提高人口素質，普及現代文明，促進社會進步，增強國家整體競爭力的需要。近年來，我國在推進城市化進程方面雖然取得了一定的成效，但在土地管理方面還存在著一些不容忽視的問題。一些地方通過取消農業戶口，撤消農村集體經濟組織建制，建立社區居委會等方式推進城市化，并將城市化后屬于農民集體經濟組織的土地直接宣布為國家所有；一些地方在“城中村”改造中對于剩余的少量集體土地也采取轉地的方式直接變為國家所有。這種不通過土地征收而將農民集體所有土地直接變為國家所有的做法，既不符合土地管理法律、法規的規定，也不利于保護農民的土地財產權。
為了規范城市化進程中的土地管理，切實解決城市化進程中農民利益的保護問題，今年3月，國務院法制辦公室、國土資源部聯合發布了《關于對〈中華人民共和國土地管理法實施條例〉第二條第五項的解釋意見》（國法函[2005]36號）。之所以要對《土地管理法實施條例》第二條第五項作出立法解釋，主要是因為該規定在執行過程中出現了一些新的問題，需要進一步明確其法定涵義?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二條是規定國家所有土地范圍的，其中第五項規定是：農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有。在《土地管理法實施條例》實施過程中，特別是近幾年隨著城市化進程的加快，一些地方認為，根據《土地管理法實施條例》第二條第五項的規定，只要農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地就可以直接轉為國家所有。為此，一些地方在取消農業戶口，撤消農村集體經濟組織建制等方面作文章，以《土地管理法實施條例》第二條第五項的規定為依據，將“村改居”后原屬于農民集體所有的土地直接轉為國家所有。
國務院法制辦公室、國土資源部在《關于對〈中華人民共和國土地管理法實施條例〉第二條第五項的解釋意見》中明確指出，《土地管理法實施條例》第二條第五項的規定，是指農村集體經濟組織土地被依法征收后，其成員隨土地征收已經全部轉為城鎮居民，該農村集體經濟組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國家所有。也就是說政府不能通過“村改居”等方式將農民集體所有的土地直接宣布為國家所有。這是因為根據憲法和《土地管理法》，我國的土地所有權分為國家所有和農民集體所有兩種。國家為了公共利益的需要，可以對農民集體所有的土地實行征收或征用，并依法給予補償。征用不改變土地所有權，征收則是國家依照法定程序將農民集體所有土地變為國家所有的唯一形式。也就是說，根據憲法和土地管理法律、法規，農民集體所有的土地未經國家依法征收，不改變土地所有權。正是由于土地征收意味著對農民土地財產權的合法取得，因此《土地管理法》和《土地管理法實施條例》對土地征收的審批權限、審批程序、補償標準等都做了比較全面的規定，其目的在于規范政府行為，切實保護被征地農民的合法權益。此外，在我國，政府對土地征收的審批還直接關系土地用途管制制度的實施和國家宏觀調控目標的實現。因為按照《土地管理法》的規定，作為實施土地用途管制制度核心的農用地轉用審批絕大多數情況下是與土地征收審批同時辦理的。且暫停農用地轉用審批和土地征收審批已成為國家進行土地市場調控的重要手段。這也正是國務院28號文《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中“禁止擅自通過‘村改居’等方式將農民集體所有土地轉為國有土地”的主要原因。因此，各級國土資源管理部門都應高度重視城市化進程中的土地管理問題，把思想認識統一到國務院法制辦公室和國土資源部的解釋意見上來。
國務院法制辦公室、國土資源部《關于對〈中華人民共和國土地管理法實施條例〉第二條第五項的解釋意見》明確，該解釋自公布之日起實施，即自2005年3月4日起實施。按照法律不溯及既往的基本原則，該解釋只適用于發生在2005年3月4日以后的行為，不適用于以前的行為。此外，解釋意見屬于立法解釋，與行政法規具有同等法律效力。在在解釋意見頒布實施后，地方性法規、規章以及規范性文件中的有關規定與解釋意見不一致的，都要按照解釋意見執行。因此，各級國土資源管理部門都應抓緊做好相關地方性法規、規章以及規范性文件的清理工作，該修改的修改，該廢止的廢止，確保土地管理法律法規的正確實施。
