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2024年11月24日
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樊綱，1953年生，經濟學博士，中國經濟體制改革研究基金會秘書長，國民經濟研究所所長，中國綜合開發研究院院長，國家級有突出貢獻的中青年專家，兼任北京大學經濟學教授，中國社會科學院研究生院教授，博士生導師。
樊綱被譽為現代經濟學的中國闡釋者。他經歷過“上山下鄉”，高考恢復后的最初幾年考入大學，隨后在改革歲月里完成學業。由于他較早地接續上中斷有年的現代經濟學知識譜系，以經濟學為工具，參與我國的改革開放和經濟建設事業，在國內外經濟學界有著很高的知名度和影響力。
在談到當前中國城市化進程中諸如“民工荒”等熱點問題時，樊綱仍然以其獨到見解與犀利分析直陳：“正是中國的城市化滯后工業化，導致‘民工荒’悖論。而一個地區如果勞動力短缺，就相當于勞動成本提高了，就業條件惡化了。”他提醒，這會引起經濟停滯，讓中國掉入“中等收入陷阱”，從這個意義上講，地方政府應該加快為農民工提供實現市民化的條件，加快為更多進城農民工提供服務的進程。
城市化滯后驅動“民工荒”悖論
對中國發展中觸動根源的經濟問題，樊綱一向具有敏銳的洞察力，而在城市化這一領域，他表現出了同樣的睿智和與時俱進。
樊綱說，在我們城市化進程中，出現了一個重大的悖論：一方面，按照官方統計數據，將近45%的勞動力還是農業勞動力，如果把留在農村但主要收入不靠農業的都算作非農勞動力的話，現在真正從事農業的大概占全部勞動力的30%—35%，并且農民收入只有打工者的一半，有的可能還不到，農民應有足夠動力繼續外出打工。由這些指標推斷，中國目前勞動力供給并不短缺，但是，一些沿海地區，甚至包括內陸地區，的確出現了“民工荒”和勞動力工資上漲的問題。有人說這意味著中國的人口紅利就要結束了，有的認為“劉易斯拐點”已經到了。那么，問題到底出在什么地方？怎么來解決這個在其它國家沒有出現過的城市化悖論呢？
“導致這一現象的一個重要因素，就是我們的城市化進程落后于工業化進程。”樊綱分析說，2010年，中國的城市化率接近48%，如果算上短期流動人口，大約是50%。關于工業化，他認為按照人的就業性質來看，中國現在的工業化率大概在70%左右，比城市化率高20多個百分點。
樊綱認為我國的城市化還有一個特點，就是沒有出現貧民窟。“盡管中國目前存在有‘半城市化’現象，但沒有發生像巴西等發展中國家由于土地私有化使農民失去土地滯留在城市周圍，導致30—40%的勞動力長期待在城里形成貧民窟的窘境。”他認為“這得益于我國的農村土地制度”。
樊綱解釋說，城鄉二元戶籍制度使得農業人口在城市里不享受城市的社會保障，而土地制度是國家給他們在農村的一塊社會保障。這樣，農民進城打工，找到工作就在城市，沒有工作還可以回到農村去，不會在城市形成貧民窟，家里一畝三分地轉包了還能要回來。
“正是這樣的制度使得中國沒有出現赤貧現象，沒有出現大批的失地農民，這是中國社會一大幸事。”但是，他也指出，“我們不是沒有代價的，我們的代價是歲數大一點的打工者到了30-40歲以后就回農村了。特別是過去幾十年，我們的工業發展、就業增長主要集中在沿海地區，內陸的人到沿海去打工，距離和時間都是一個漫長的過程，也是遷移成本很高的一件事情。像現在，買票難讓許多人春節回不了家。當他們覺得出門打工成本很高，或者歲數大了找工作比較難了，就撤回到農村了。另外，農村現在生活也不錯，政府也很關心農村，提供各種扶持和補貼，種地也不用交稅，很多農民就在農村待下來了。用經濟學術語表述，就是一大批人過早地從工業服務業的勞動力供給中撤出了。”
樊綱說，這使中國出現了一個現象：按照勞動力計算，還有很多的農民，但30歲到60歲這部分人重新回到農業勞動力隊伍，卻退出了城市勞動力供給，這是一些城市特別是沿海地區出現“民工荒”、農民工工資上漲等問題的癥結所在。這也可以解釋我們城市沒有“老農民工”，而農村沒有年輕人，只有40歲以上的農民與小孩。相比其他一些國家城市化快于工業化、存在城市貧民窟的情況，那里人們生活在非人道的條件之下，但是他們不會再“退出”了，30歲以后，40歲以后，50歲以后……他們仍然在城市尋找工作，只有這些人也都獲得了就業，工資水平才會明顯上漲。
他強調，這不說明我國的人口紅利已經用完，不說明我國的工業化已經完成，也不說明我國的勞動力已經完全轉移完了、已經到了“劉易斯拐點”，而只是說明我國的城市化進程慢于工業化進程。
究其原因，他認為主要是中國沒有積極推進城市化，特別是人的城市化、農民市民化，沒有提供基本的社會保障使其在城市安居樂業，“即使是水平比較低的社保、醫保、住房保障、就業保障，但只要有，就能讓他們在城市里待下來，不脫離城市的勞動力供給大軍”。
“對于中國來說，這既是特點也是問題，需要從國家政策到地方政策進行改進，以加快推進農民市民化，最終完成中國的工業化進程、完成農民轉移進程。”
加快基礎設施建設，以城市化促進工業化
樊綱提出，過去三十年，我們一直以工業化帶動城市化，今后三十年要以城市化促進工業化。他的理由是：城市化不僅增加投入，增加基礎設施、公共設施建設，而且關系到下一階段城市化進程中人的問題、勞動力的問題、農民市民化、就業轉移等問題，這既是保障我們以需求支撐增長，同時也是保證我們有足夠的勞動力來支持增長的客觀需要。
有觀點認為農民工技術水平低，不符合城市發展的需要，樊綱認為這是不對的。他說，“只有完成這部分農業人口的轉移，中國的社會才會更加平等，我們才算完成了工業化進程。也只有這樣，工資水平才能系統性提高，才能縮小收入差距。現在的關鍵是要想方設法把這部分農業勞動力從農村轉移出來，在較低的就業水平基礎上，創造出讓他們真正加入就業大軍的條件和環?境。”他建議，一方面城市要留住年輕的打工者；另一方面，要將原來“人出來找工作”變為“用更多的工作來找人”，吸引那些年齡稍大的農民進入城市。
那么，是什么工作呢？怎么創造這種工作呢？樊綱的回答是：通過基礎設施的改善，推進中部地區的工業化進程，使中部地區也像沿海地區一樣發展出更多的工業，形成大規模的城市服務業。
他解釋說，我國沿海地區面積小，人口密度大。如果人口繼續增加，成本也會提高。那么，是將這部分產業轉移到其它國家沿海地區，還是轉移到我國的中西部地區，從而創造更多的就業，完成勞動力轉移的過程？當然，我們希望是后者，而這就關系到基礎設施的建設。從另一方面看，中國的基礎設施有很大的公共性和外部性，本身相對低廉的運輸條件就是確保我國工業化進程能夠完成的一個重要條件。如果在長江地區和中部地區繼續通過增加公共投入發展基礎設施，不僅會降低中部地區的交通成本，還會讓中部在發展工業、發展城市上有很大的潛力。
“這樣的發展會使中國經濟更加平衡，使中國創造就業的空間更大，使工作崗位離還沒轉移進城的農民更近，而這樣的工業化、城市化進程也是改變中國經濟地理格局的一種大趨勢！我覺得這可能對解決中部地區城市化滯后等問題具有重要意義。”采訪中，樊綱還談到了當前我國基礎設施建設中存在的問題。他說：“最大的問題就是城市管理缺乏協調性、系統性，各個部門各自為政，即使一個系統內部也常出現不好協調的現象，這就造成基礎設施建設往往不配套，道路‘開拉鏈’比比皆是。”“要知道，城市建設是一個系統工程，各個環節相互依存、相互影響。”他舉例說，道路鋪好后，周邊的規劃、行駛方向設置、紅綠燈設置都很有學問，而我們缺乏深入的研究。所以，本來不堵車的地區，發展過程中因為不斷出現的住宅小區，車流人流的日益密集，開始擁堵。
“另外，硬件建完之后，軟件怎么配套、管理？公共交通與私人交通怎么協調？取暖、上下水如何保障？突發事件如何處理？等等這些都要求整個城市的布局系統管理。”在樊綱看來，這雖然是我國在發展中尋找均衡點的過程，也成為了目前城市化過程中的一大瓶頸，并且這種沒有統一的規劃導致農民進城后，沒有公共服務供給，沒有基礎設施服務，仍然生活在私人供給的狀態下。“最典型的就是廣東的一些村鎮，幾十萬人還像在農村一樣。”他直言，這已經成為我國“半城市化”的一個表現，應該與二元戶籍制度造成的農民一條腿進城、另一條腿還被農業戶籍拽著的“半城市化”引起同樣的重視。
作為中國綜合開發研究院的院長，他透露，今年研究院將圍繞中國城市化基礎設施建設和城市管理這一研究主題，從不同的系統性角度對各種公共政策進行研究。
制定國家規劃，提高城市化質量
30多年的改革開放，是我國工業化、城市化快速發展的過程，我國GDP以年均10%的速度增長，城市化率以每年近1個百分點提高。截至2009年底，我國的城市化率已達46.6%，然而，城市化帶來的也不全是驚喜和幸福，“半城市化”、城市病等等問題正在成為阻礙中國經濟社會健康發展的瓶頸。
那么，面對未來二三十年仍將處在城市化快速發展時期的中國來說，如何在取得速度的同時提高其質量呢？樊綱認為，最迫切的是要制定國家層面的城市化規劃，另一方面，要建設中國的城市化質量評估體系。
他說，城市化的目的是實現規模效應，優勢在于產業和人口的集中，集約有效利用有限資源，包括有效利用基礎設施。上個世紀80、90年代大力發展的鄉鎮企業之所以都倒閉了，就是因為分散的工業基礎設施費用太高。城市化的好處就是在一定的投入上，有大量的人口，大量的企業能利用這些基礎設施。但不是所有地區的所有小城市都要發展。比如西部地區一些人口流出的地方，計劃當中就不應該有大的基礎設施投入，否則會導致大量的“鬼城”出現。
另外，城市化是公共品，是一個公共發展條件，恰恰需要政府來規劃，我們現在有區域布局，卻沒有統一的城市化規劃，如果城市化遍地開花的話，不僅造成大量資源浪費，還會重蹈韓國“新農村建成之日就是農民走光之時”的覆轍。
他提醒，“幻想農民在低收入之下留在農村過艱苦生活是不現實的，也許老一代還有可能，但新一代多數是要出來的，只有絕大多數農民離開農村了，剩下的那部分農民收入才能提高。因為耕地擴大，才能發展高科技農業，新的技術才能更好地應用，農業才能發展，那么多人集中在小塊土地上經營，怎么能搞好農業？韓國、日本都曾經想阻擋農民進城，但農民還在繼續進城。”
“所以，建設國家層面的城市化規劃，研究人口流動、就業和經濟增長的趨勢，在一個區域范圍內，考慮通過集約、集中來樹立優勢，可以避免城市化遍地開花、撒胡椒面一樣地發展，也有利于提高城市化的質量。”就中國國際城市化發展戰略研究委員會將開展城市化質量評估體系的建設，樊綱建議，需要對具體的定性與定量評價指標集思廣益。“比如，將基礎設施投入或者是平均每單位基礎設施建設創造就業的比率作為定量指標，可以解決投入多卻不創造就業的問題，也可以解決基礎設施利用率低的問題。類似這樣的指標需要廣泛的討論。”
“公共服務雙軌制”加速農民市民化進程
作為我國著名的經濟學家，樊綱一直深入關注基本層面和趨勢性的問題。早在1995年，他就提出要防止經濟進一步下滑，應采取啟動內需的政策。2003年，樊綱是最早對中國經濟過熱發出預警的經濟學家之一……那么，對于城市化下一階段的重點，樊綱會有怎樣的見解呢？
“我認為，農民市民化將是下一階段我國城市化的核心問題。”然而，對于目前地方統一取消戶籍和控制性放開戶籍推進農民市民化的兩種路徑，他卻并不十分認可。
“統一取消戶籍，讓農民全部變成城市戶籍，問題一下子解決了，而且是從法律制度上解決，當然很好，但政府能不能提供那么多的公共服務值得商榷。至少財政上有問題，這是現實。或許有的地方財政收入很好，農民工量不大，可以實現。但像深圳這樣300萬戶籍人口、800萬外來人口的城市，能一下實現一視同仁嗎？”
樊綱直言，“由于享受教育、醫療等一系列水平很高的公共服務，這些城市戶籍人口可以算是‘城市貴族’。如果800萬外來人口也享受同水平的公共服務，肯定實現不了。”而對于一些地方采取控制性放開戶籍人口，如一年放開2萬人口的戶籍，并附加就業、住房等各種各樣的條件，他反問：“這樣的進度何時才能實現800萬人的城市化？”
鑒于這兩種辦法的局限性，樊綱建議雙軌制、低水平覆蓋不失為解決之道。“就是說，原來市民的公共服務保持不變，對非戶籍常住人口提供公共服務，水平可以相對低一點，公共服務可以一項一項逐步提供，先解決最緊迫的問題。”比如，對于二三十歲的農民工，最緊迫的問題可能是孩子的教育，城市就先提供最基礎的保障性教育。當然，對于更多人來說，要讓他們在城市留下還要有社保、醫療、住房等等，并且要做到全國統籌，以便于人們流動時轉移，然后逐步擴大到醫療，失業保險，貧困保險等領域。
在樊綱看來，用雙軌制過渡的方法比較現實，對于多數地區來講，能夠加快城市化進程，加快農民市民化的進程。并且逐年不斷提高有利于減少貧富差距，吸引更多的農民進入城?市。
“只有當城市里新的社保制度能夠替代農村社保制度，城市提供的服務比農村還多的時候，才能吸引農民從農村出來，我國的土地制度才能破解。”樊綱如是說。
