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2024年11月21日
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呼喊著口號(hào)前進(jìn)
新中國(guó)的城市化無(wú)不系于 六十年的跌宕歷史。那些在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上曾經(jīng)改變中國(guó)城市化進(jìn)程的綱領(lǐng)性文件，抑或一時(shí)的主流陳述，以期能勾勒出人口大國(guó)身份轉(zhuǎn)變的艱辛歷程。
1949：把消費(fèi)城市變成生產(chǎn)城市
全國(guó)解放后，新中國(guó)的造城運(yùn)動(dòng)由是開端。
當(dāng)時(shí)的《人民日?qǐng)?bào)》刊登社論《把消費(fèi)城市變成生產(chǎn)城市》，提出“在舊中國(guó)這個(gè)半封建、半殖民地的國(guó)家，統(tǒng)治階級(jí)所聚集的大城市（像北平），大都是消 費(fèi)城市。有些城市，早也有著現(xiàn)代化的工業(yè)（像天津），但仍具有消費(fèi)城市的性質(zhì)。它們的存在和繁榮除盡量剝削工人外，則完全依靠剝削鄉(xiāng)村。我們進(jìn)入大城市 后，絕不能允許這種現(xiàn)象繼續(xù)存在。而要消滅這種現(xiàn)象，就必須有計(jì)劃地、有步驟地、迅速恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)。”
“從當(dāng)時(shí)國(guó)情來看，把建設(shè)城市拿到如此高度并不奇怪。”華東師范大學(xué)中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏認(rèn)為，那時(shí)除上海、武漢、天津等沿江靠海的港口 城市外，全國(guó)大多數(shù)城市并沒有現(xiàn)代化工業(yè)，加上基礎(chǔ)性薄弱，所以，共產(chǎn)黨執(zhí)政后必然要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首位，而使工人階級(jí)成為城市的主體則帶有鮮明的鞏固政 權(quán)的目的，因此也就有了毛澤東當(dāng)時(shí)在報(bào)告中的“只有將城市的生產(chǎn)恢復(fù)起來和發(fā)展起來了，將消費(fèi)的城市變成生產(chǎn)的城市了，人民政權(quán)才能鞏固起來”的提法。
1955：沒有特殊原因，不建設(shè)大城市
城市生產(chǎn)如期推進(jìn)，1952年，國(guó)家開列了按照工業(yè)建設(shè)的比重分類建設(shè)城市的計(jì)劃，1953年，開始實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃。
1953年6月在北京召開的第一次城市建設(shè)會(huì)議為保證五年計(jì)劃提供了制度性的保障——城市建設(shè)的速度必須由工業(yè)建設(shè)的速度來決定。城市建設(shè)必須集中 力量，確保國(guó)家工業(yè)建設(shè)的中心項(xiàng)目所在重點(diǎn)工業(yè)城市的建設(shè)。
當(dāng)時(shí)工業(yè)布局還沒有傾向于中小城市，而且城市與現(xiàn)在并不一樣，沒有很多區(qū)縣。寧越敏說，糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷是當(dāng)時(shí)時(shí)代特征，可副作用直接導(dǎo)致合作化運(yùn)動(dòng)， 造成農(nóng)村不穩(wěn)定，就連百姓口糧也緊張，在物質(zhì)原本匱乏的前提下，國(guó)家要快速發(fā)展，自然要想出絕妙辦法。
1955年9月，國(guó)家建委給中央的報(bào)告中提到：“原則上以中小城鎮(zhèn)及工人鎮(zhèn)為主，并在可能的情況下建設(shè)中等城市。沒有特殊原因，不建設(shè)大城市。”其 實(shí)，這些舉措目的在于抑制消費(fèi)，為工業(yè)化進(jìn)行原始積累。
當(dāng)然，領(lǐng)袖毛澤東依然還有“要把大城市居民分散到農(nóng)村去，建立許多小城市。在原子戰(zhàn)爭(zhēng)的條件下，這樣也比較有利”的戰(zhàn)備考慮。
1960：三年不搞城市規(guī)劃
六十一年建國(guó)史中，“大躍進(jìn)”是個(gè)瘋狂而又錯(cuò)誤的時(shí)期，也直接催生了中國(guó)第一次的逆城市化進(jìn)程。
由于全民大煉鋼鐵，各地工業(yè)建設(shè)盲目冒進(jìn)，導(dǎo)致工業(yè)區(qū)遍地開花，另外，不計(jì)成本，大建樓堂館所，造成城市數(shù)量和城市人口驟增，各城市不切實(shí)際地?cái)U(kuò)大 城市規(guī)模，急于改變城市面貌。那時(shí)，夢(mèng)想比天大，蘇北鹽城要搞成100萬(wàn)規(guī)模的大城市，湖南株洲要把20萬(wàn)人口擴(kuò)容到60萬(wàn)-80萬(wàn)，湖北襄樊的遠(yuǎn)景是 120萬(wàn)。
當(dāng)政者最后認(rèn)為是城市規(guī)劃出了問題。正在如此混亂狀態(tài)下，1960年11月召開的第九次全國(guó)計(jì)劃會(huì)議上宣布了“三年不搞城市規(guī)劃”的決定。這是新中 國(guó)第一次逆城市化運(yùn)動(dòng)的肇始。原來盲目流入城市的農(nóng)村人口又被遣回原籍。1961-1963年間，全國(guó)城市總數(shù)合計(jì)減少25座。
1966-1976年：“我們也有兩只手，不在城市里吃閑飯！”
十年文革期間，中國(guó)城市化嚴(yán)重停滯，國(guó)家以大量動(dòng)員城市青年上山下鄉(xiāng)和嚴(yán)格限制農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份的城市政策，通過抑制城市化來推動(dòng)工業(yè)化的方式推到極 限，城市建設(shè)幾乎停止。
十年間，超過1700萬(wàn)城鎮(zhèn)知識(shí)青年，被送至邊疆和農(nóng)村，“我們也有兩只手，不在城市里吃閑飯！”成為當(dāng)時(shí)流行的慷慨激昂的意愿表達(dá)。
這句話出自甘肅會(huì)寧縣50歲農(nóng)民王秀蘭之口，刊發(fā)在1967年的《甘肅日?qǐng)?bào)》，后來這篇看似普通的消息稿，引起了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。
1980：切實(shí)做好城市的整頓工作
文革期間，中國(guó)城市規(guī)劃方面的隊(duì)伍全部解散，相關(guān)工作處于停滯狀態(tài)。直到1978年3月，國(guó)務(wù)院召開了第三次城市工作會(huì)議，批準(zhǔn)了《關(guān)于加強(qiáng)城市建 設(shè)工作的意見》，要求各地“切實(shí)做好城市的整頓工作”，即“控制大城市規(guī)模,多搞小城鎮(zhèn)”。何為大城市？即人口在五十萬(wàn)以上的城市。
這次會(huì)議還規(guī)定，從1979年起,在所有省會(huì)城市和城市人口在五十萬(wàn)以上的大城市不含三大直轄市,以及對(duì)外接待和舊城改造任務(wù)大、環(huán)境污染嚴(yán)重的城 市,試行每年從上年工商利潤(rùn)中提成百分之五,作為城市維護(hù)和建設(shè)資金。
這次會(huì)議還強(qiáng)調(diào)指出“要建設(shè)好城市，必須有科學(xué)的城市規(guī)劃，并嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)”，指出“市長(zhǎng)的主要職責(zé),是把城市規(guī)劃、建設(shè)和管理好。”
兩年后，國(guó)家第一批歷史文化名城名單公布，盡管只有區(qū)區(qū)24座，但這預(yù)示著，以工業(yè)為中心的建城模式正在悄然扭轉(zhuǎn)，不計(jì)后果的運(yùn)動(dòng)造城模式，有所收 斂。
1980年代造鎮(zhèn)，1990年代造城
1983年，費(fèi)孝通先生《小城鎮(zhèn)，大問題》一文的發(fā)表，一段時(shí)間里，小城鎮(zhèn)為主的分散式發(fā)展道路成為理論界與決策層的主流思潮，全國(guó)小城鎮(zhèn)遍地開 花，小城鎮(zhèn)得到了異乎尋常的發(fā)展。1985年也只有建制鎮(zhèn)2851個(gè)，而到1992年，建制鎮(zhèn)就達(dá)到14182個(gè)，短短幾年時(shí)間就增長(zhǎng)了約5倍。
1990年生效的《城市規(guī)劃法》規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，促進(jìn)生產(chǎn)力和人口的合理布局”。
也是這年4月18日，中央宣布浦東開發(fā)開放。雖然比深圳特區(qū)晚十年，但寧越敏記得，當(dāng)時(shí)這一政策廣受爭(zhēng)議，因?yàn)槠謻|開發(fā)有悖于那一年實(shí)行的《城市規(guī) 劃法》的國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模的規(guī)定。后來公開的解釋是，這是一種不同于以往的但有內(nèi)涵的開發(fā)，事實(shí)上，也是從浦東開發(fā)，各地激進(jìn)的城市化進(jìn)程由此 拉開大幕，而城市規(guī)劃法也幾乎淪為一張白紙。
1998年10月，十五屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中，中共中央第一次明確提出小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略。
2000年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》。《意見》指出，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟，要不失時(shí)機(jī)實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。
寧越敏告訴南方周末記者，2000年10月編制十五規(guī)劃時(shí)，城市化首次被提到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的層面來，提出促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同進(jìn)步。 2004年，振興東北、中部崛起被提升到國(guó)家戰(zhàn)略。
2005：“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”
而對(duì)于高速城市化進(jìn)程中的中國(guó)，城鄉(xiāng)差距已經(jīng)是不可回避的障礙，三農(nóng)問題成為最后一塊成敗攸關(guān)的決勝地。“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方向被正 式提出，到今天，新農(nóng)村建設(shè)仍是各地基層政府的工作重點(diǎn)之一，到處能看到建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的口號(hào)、橫幅和標(biāo)語(yǔ)。
最早提出“建設(shè)新農(nóng)村”口號(hào)，是2005年10月十六屆五中全會(huì)通過的《十一五規(guī)劃綱要建議》，該文件正式提出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的新的政策。
什么是新農(nóng)村？國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人用短短20個(gè)字概括出了“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的內(nèi)涵——“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。國(guó)內(nèi)外 觀察家評(píng)論，這契合中國(guó)傳統(tǒng)文化對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的想象。
事實(shí)上，1999年北京大學(xué)林毅夫教授在理論界正式提出“新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)”概念的，當(dāng)時(shí)他在一個(gè)小型討論團(tuán)體———“中國(guó)經(jīng)濟(jì)五十人論壇”的一次發(fā)言中 明確指出：我們現(xiàn)在是雙重過剩條件下的惡性循環(huán)。就在同一年，他提出應(yīng)該不失時(shí)機(jī)地進(jìn)行“新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)”，也就是后來風(fēng)行全國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)。
2007：圈、群時(shí)代
在相繼推出西部大開發(fā)、東北振興和中部崛起國(guó)家戰(zhàn)略后，中國(guó)城市化進(jìn)入畫圈時(shí)代。
不過，各地城市化進(jìn)程中暴露的諸多問題也接踵而至，豪華、奢侈的大規(guī)劃、大廣場(chǎng)、大綠地、大立交目不暇接。對(duì)此，中國(guó)地理學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)、中科院院士陸 大道給國(guó)務(wù)院時(shí)任副總理曾培炎寫信時(shí)斷言“我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了城市化的‘大躍進(jìn)’，這是一股在全國(guó)范圍內(nèi)從上到下的大規(guī)模的‘造城運(yùn)動(dòng)’。城市化脫離了循序漸 進(jìn)的原則，超出了正常的城市化發(fā)展軌道”。
2007年中共十七大報(bào)告重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“以增強(qiáng)綜合承載能力為重點(diǎn)，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”，轉(zhuǎn)向借力于城 市化自身的內(nèi)生動(dòng)力。
于是，全國(guó)各地的城（都）市帶、經(jīng)濟(jì)圈等概念呼之欲出。值得注意的是，城市圈不再?gòu)?qiáng)調(diào)行政區(qū)概念，主要是經(jīng)濟(jì)概念和文化概念。至今，在經(jīng)濟(jì)板塊中獨(dú) 占鰲頭的，還是環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角等三大都市圈，而效仿者數(shù)以十計(jì)。
