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2024年11月22日
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在城市化進(jìn)程中，城市增加的農(nóng)村人口多半是農(nóng)民工，以及他們的子女。由于沒有城市戶口，這些人在為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，卻難以同城市居民一樣享受到附著在戶籍上的社會(huì)福利，嚴(yán)重影響了社會(huì)公平；同時(shí)，由于大量農(nóng)民工外出打工，所帶來的空巢老人、留守兒童等社會(huì)問題又進(jìn)一步制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，要使城鎮(zhèn)化健康推進(jìn)，真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的格局，就需要對現(xiàn)有體制機(jī)制進(jìn)行改革，做出全局性的配套政策和制度設(shè)計(jì)，使農(nóng)民工從制度層面融入城鎮(zhèn)，這其中戶籍制度改革是最核心的命題。
2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上胡錦濤總書記指出：“要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制?！痹?010年的政府工作報(bào)告中，溫家寶總理也強(qiáng)調(diào)“要推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件”。這表明戶籍制度改革已被提上國家議事日程，并且指明了戶籍改革的方向。
直轄以來，重慶市常住人口城鎮(zhèn)化率從直轄之初的31%上升到51.6%；戶籍人口城市化率僅從19.5%上升到29%，兩者差距從11.5個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到22.6個(gè)百分點(diǎn)。重慶市城鄉(xiāng)二元構(gòu)架并未實(shí)現(xiàn)本質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)等戰(zhàn)略目標(biāo)的需要，阻礙了城鄉(xiāng)一體化和現(xiàn)代化進(jìn)程，必須盡快加以改革和破解。2010年8月，重慶戶改正式開始實(shí)施。
一、因地制宜，“三分”實(shí)施
重慶戶籍制度改革確立了“三分”的總體思路，即：分階段推進(jìn)，分群體實(shí)施，分區(qū)域布局。
●分階段推進(jìn)。針對戶籍制度改革涉及面廣，涉及群體眾多，推進(jìn)難度較大，不能一蹴而就的實(shí)際狀況，重慶確定了分階段有序推進(jìn)的方法。整體計(jì)劃分為兩個(gè)階段推進(jìn)：2010-2011年，力爭用兩年時(shí)間新增城鎮(zhèn)居民300萬人，非農(nóng)戶籍人口比重由目前的29%上升到37%。2012-2020年，通過系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，建立完善土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機(jī)制，進(jìn)一步放寬城鎮(zhèn)入戶條件，力爭每年轉(zhuǎn)移80-90萬人，到2020年新增城鎮(zhèn)居民700萬人，非農(nóng)戶籍人口比重提升至60%，形成自由互通、權(quán)益公平、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系。
●分群體實(shí)施。戶籍制度改革率先在有條件的重點(diǎn)群體中實(shí)施。優(yōu)先解決兩類七種重點(diǎn)群體的戶籍問題，共338.8萬人。第一類：有條件農(nóng)民工及新生代。包括：在主城區(qū)務(wù)工經(jīng)商五年以上、在遠(yuǎn)郊區(qū)縣務(wù)工經(jīng)商三年以上的農(nóng)民工、農(nóng)村籍的大中專學(xué)生、農(nóng)村退役士兵3個(gè)群體，約294.1萬人。第二類：歷史遺留戶籍問題。包括：已用地未轉(zhuǎn)非人員、大中型水利水電工程建設(shè)失地未轉(zhuǎn)非人員、城中村未轉(zhuǎn)非人員和農(nóng)村集中供養(yǎng)五保對象等4大類群體。解決好這兩類群體的戶籍問題，既滿足了已在城鎮(zhèn)生活的有條件農(nóng)民工的轉(zhuǎn)戶需求，又解決了因城市化用地產(chǎn)生的戶籍遺留問題。
●分區(qū)域布局。重慶戶籍制度改革實(shí)行分區(qū)域布局，按照寬嚴(yán)有度、分級承接原則，適當(dāng)放寬主城區(qū)、進(jìn)一步放開區(qū)縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶條件，通過規(guī)范設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)人口在主城區(qū)、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系合理分布、使戶籍轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)體系漸進(jìn)、分布合理的良性發(fā)展態(tài)勢，避免人口蜂擁進(jìn)入大城市。
二、配套政策：“1+3”和“335”
●戶籍制度改革原則和“1+3”。重慶在戶籍改革過程中，確立了“統(tǒng)籌規(guī)劃、自愿有償、積極穩(wěn)妥、綜合配套、促進(jìn)發(fā)展”的原則，全面推進(jìn)改革。為了避免就戶口談戶口的單一行為模式，同步推進(jìn)了“1+3”系列政策，即：一個(gè)戶籍制度改革意見加上土地、社保和戶口遷移三個(gè)配套文件，同時(shí)，正在完善其他的文件，并提出未來“1+N”的配套政策體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)一體化。
● “335”政策體系。按照“三分”總體思路，重慶戶改設(shè)定了土地、社保、教育、醫(yī)療、住房等一系列政策，概括起來就是“335”，即3年過渡、3年保留、5項(xiàng)納入。
3年過渡。對農(nóng)村土地設(shè)置設(shè)定3年過渡期，允許轉(zhuǎn)戶居民3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地和承包地的使用權(quán)及收益權(quán)。對轉(zhuǎn)戶居民自愿退出宅基地使用權(quán)及農(nóng)房的，對農(nóng)村住房及其附著物給予一次性補(bǔ)償，并參照地票價(jià)款政策一次性給予宅基地使用權(quán)補(bǔ)償及購房補(bǔ)助。對自愿退出承包地的，按本輪土地承包期限內(nèi)剩余年限和同類土地的平均流轉(zhuǎn)收益給予補(bǔ)償，避免農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶急轉(zhuǎn)身。過渡期結(jié)束后，農(nóng)民是否退地，仍然堅(jiān)持自愿原則。
3項(xiàng)保留。允許農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后繼續(xù)保留農(nóng)村林地使用權(quán)，原戶籍地計(jì)劃生育政策、農(nóng)村種糧直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具直補(bǔ)等與土地相結(jié)關(guān)的各項(xiàng)補(bǔ)貼共3項(xiàng)權(quán)益，最大限度的保障轉(zhuǎn)戶居民的利益。
5項(xiàng)納入。農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，在就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療五大保障上實(shí)現(xiàn)一步到位，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，真正體現(xiàn)“老有所養(yǎng)、學(xué)有所教、勞有所得、住有所居、病有所醫(yī)”。
重慶市戶籍制度改革在經(jīng)歷了啟動(dòng)研究、深入調(diào)研、集中起草、反復(fù)決策、全面啟動(dòng)五個(gè)階段之后，于2010年8月15日正式啟動(dòng)。截止12月9日，全市累計(jì)辦理農(nóng)村居民轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)居民突破100萬人，整戶轉(zhuǎn)移20余萬戶。在戶籍制度改革政策設(shè)計(jì)的各類重點(diǎn)群體均有轉(zhuǎn)戶人員出現(xiàn)，政策效應(yīng)正逐漸凸現(xiàn)；轉(zhuǎn)戶人員在三級城鎮(zhèn)分布相對均衡，轉(zhuǎn)入其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)人數(shù)最多，遠(yuǎn)郊31區(qū)縣城其次，轉(zhuǎn)入主城數(shù)量最少，與設(shè)置的轉(zhuǎn)戶準(zhǔn)入條件相一致。重慶戶籍改革社會(huì)反響總體良好，引起全國上下的廣泛關(guān)注。
重慶的戶籍制度改革以推動(dòng)符合條件的農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進(jìn)城為突破口，引導(dǎo)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，逐步縮小附著在戶籍上的城鄉(xiāng)差異，消除農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的體制性障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素合理流動(dòng)，最終形成科學(xué)有序的人口城鎮(zhèn)化機(jī)制。作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，重慶推進(jìn)戶籍制度改革是行使中央賦予先行先試的權(quán)利，是對中央決策的具體回應(yīng)。
