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2024年11月24日
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近年，中央提出要把“符合條件的農業人口轉變為城市居民”作為城鎮化的重要任務。當前全國范圍內掀起了新一輪城鎮化浪潮。目前來看，我國進城的農民分為兩類,一類是進城打工，在城市有穩定職業、穩定收入、穩定住房(包括自己買房、租房或企業提供的住房)的農民工尤其是新生代農民工，他們與土地的關系淡漠，融入城市的意愿強烈；另一類是城市擴張所造成的被動進城的農轉非居民，他們失去了原來的土地和房屋，被安置在城市的住房中，屬于被動的城市化。
縱觀當前的農民市民化進程，仍存在諸多問題。以大家討論最多的土地城市化和人口城市化兩方面來看，哪個都不能盡然地體現城市化的內涵。相反地，以現狀觀之，前者有推進過快而不匹配后者之嫌；后者則存在“質”“量”不符，光有量欠缺質的問題。
土地城市化：避免“大躍進”
一直以來，土地城市化的推進都快于人口城市化。在現行土地制度之下，土地進入市場為城市政府提供了巨大的獲利空間。同時，我國快速的工業化和城市化進程又為土地從農業用途向非農業用途、從低收益用途向高收益用途的流轉帶來巨大的需求。從今年全國兩會期間就拉開的30個省區市國土資源大調研顯示,在中國快速城鎮化的過程中，土地供需矛盾突出。目前，各地旺盛的用地需求已遠遠超出了中央、省、市下達的用地指標。根據國家發改委公布的數據顯示，1999～2007年，審批建設用地中農地轉為非農用地16602.1平方公里，其中用于城市建設用地15474.7平方公里，城市建設用地面積年均增長7.2%。每年新增建設用地1760.5平方公里的同時，年均征用農民土地1397.1平方公里，征地占新增建設用地面積的79.4%。總的來看，這段時期內，城市建成區的面積擴大了7.2%，但吸納的人口只增長了4%。中國土地城市化快于人口的城市化，在中央大力推進城鎮化的號召下，難免有土地城市化“大躍進”的趨向。
不僅如此，農民被征地的過程中，主體地位未得到應有體現。中央號召通過大規模開展土地整理和城鄉建設用地增減掛鉤，以解決小城鎮建設“缺錢”、城市發展“缺地”的矛盾。然而在實踐中，一些地方的城鎮化“變味”成了“堂而皇之”的大拆大建和圈占土地運動，出現了違背農民意愿侵害農民利益的情況。諸如，征地程序不夠透明公開，農民參與程度低；農民“被”讓出耕地，承包經營權證“被”收回等，農民缺乏必要的知情權和參與權，農民“被自愿”、“被動城市化”的現象存在。
與此同時，這其中農民獲得的土地補償標準也往往與土地市場價格脫節，且補償還無法與國家賦予農民的長期且有保障的使用權、收益權和轉讓權對等。進城落戶的農民退出土地后，失去了擁有土地所帶來的一系列保障功能，卻又無法享受到與城市居民同等的社會保障待遇，處于進退失據、左右尷尬的境地。
當前的城市化只是數量上的人口城市化
已有的人口城市化也存在“表里不一”的問題。目前有1.5億進城打工的農民，雖被統計入城市常住人口，但并未享有與城鎮居民同等的權利和待遇，只能算虛擬的城市化或者是半城市化。改革開放以來，真正落戶城鎮的農民工少之又少，以重慶市為例，1997年重慶戶籍城市化率為25%，農民戶口占75%；2009年，全市常住人口城市化率增加到現在的51%，但是戶籍城市化率僅增加到28%左右。這說明這12年漲出來的幾百萬“城里人”事實上仍保持著農民的身份。而在農民工集中的東莞，2000年東莞總人口達644.58萬人，外來暫住人口490.14萬人，以主要從事非農業生產的外來暫住人口、戶籍非農人口之和與總人口相比來計算城市化水平，東莞的城市化水平在2000年開始即高達82%，而2000年東莞官方公布的城市化率是45%。同樣，在目前的城市規劃區的郊區農民都被劃為城市居民，但也享受不到與城市居民同等的待遇。可見，當前的城市化只是數量上的人口城市化，這種城市化進程以流動就業為主，并未完成農民向城市的定居、遷移落戶或獲得并不斷積累城市性，并未實現市民數量和質量的同步增長。
缺乏“市民待遇”的進城農民相對城市居民而言，非農職業技能、素質都相對較低，年齡較大，應對各種風險的能力也較弱。而當前城鎮就業壓力本來就大，農民被動失去土地及與之相關的一系列權利進城后，面臨社會風險或不確定因素時，找不到工作就會面臨沒有退路的窘境，淪為種田無地、就業無崗、社保無份的“三無農民”。如北京市近郊某地“農轉居”一次性3萬元補償執行多年，大批自謀職業人員失業，生活陷入困境。如媒體曾報道的重慶經濟技術開發區的兩片農轉非居民區，“不愿意成為市民”就是例證。目前據估計，全國約有失地農民4000多萬人，且以年增300多萬的人口增長，可以說以農民非自愿的方式變成市民，這不是幫助農民城市化，反而可能使得他們進城后加速失業化。失業人口增加，帶來的只能是社會不安定。
防止把城鄉一體化當做圈地的工具
世界的發展史表明，城市化是經濟社會發展的必然趨勢，是人類社會進步的重要標志。城市化要考慮到人的發展的需要,特別是生活質量和生活環境的需要。
一是推進農民市民化要堅持按市場原則、自主原則、可持續發展原則來推進。大城市雖然在吸納就業能力和綜合承載力方面很強，但大城市進入的門檻較高，生活成本很高，所以農民全家進城，會有很多人承受不了。畢竟他們的收入還處在一個相對低的水平。所以從農民的角度講，他不一定就想成為市民，擁有土地對他們來說會相對更有保障。因此在戶籍選擇上，要遵循自由、自愿的原則。
二是政府要用強制的手段來劃定基本農田保護區，有效制止城市的蔓延。凡涉及基本農田的規劃修改或調整，都要報國務院批準。補劃建設占用的基本農田原則上在本市縣域范圍內完成。將基本農田的變化情況納入年度變更調查，進行“五級”備案。同時，配合組織部門將耕地保護納入地方黨政領導班子政績考核指標體系。
三是堅持緊湊型、環境友好型、資源節約型的城市化發展模式，防止出現美國式的郊區化。堅持在提高土地利用效率的基礎上控制城市擴張，保護生態環境，促進城鄉協調發展的發展模式。
四是應按照公平公正的原則全面推進城鄉一體化。要把保障農民發展權放在首位，尊重農民選擇權，尤其要防止把城鄉一體化當做圈地、剝奪農民的工具；要加快產業布局調整，推進勞動密集型產業、涉農工業和農產品加工業從城市向農村轉移，進一步加快城鄉產業結構調整，優化城鄉產業布局，強化城鄉產業之間的協作和聯系，鼓勵城市資金、人才等生產要素進入農村，改變資源從農村向城市單向流動的格局；同時，要以城鄉基本公共服務均等化為導向，將城鄉結合部農民的失業、社保、養老、救助等統一納入城市社會保障體系，讓城鄉結合部原住民享有和其他城市居民一樣均等化的公共服務。
五是可以嘗試讓農民帶著土地進城。要在農民自愿、在保護和尊重農民土地承包經營權和宅基地用益物權的基礎上，讓進城落戶的農民決定是否放棄土地。可以嘗試讓農民“帶著土地進城”，或者是將土地量化入股，“帶股入城”，農民可以轉讓、繼承，也可變現“帶資本進城”，讓農民長久享受土地帶來的收益。
六是對征地制度進行市場化的改革，提高農村土地資本化收益。要加大對征地制度的改革以及市場化的操作，一方面可以最大限度保障農民的土地權益，另一方面，也可以為農民工市民化提供必要的資金。同時要保障農村土地集體所有者的權益，賦予農村集體建設用地和國有土地的同等地位，實現農村土地與城市土地的“同地同價同收益”，給被征地農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償,提高農村土地的資產性收入，保證農民以土地參與工業化和城市化的權利。
