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2024年11月24日
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十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。三四線城市面臨產業相對單一、服務業規模效應有限、人口向大城市流失的局面。三四線城市如何滿足人民日益增長的美好生活需要，如何找準自己的定位實現與大城市的協同發展，是亟需解決的問題。本文作者在三四線城市掛職鍛煉，根據長期觀察與思考，試圖回答這些問題。
十九大報告中指出，“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位”。報告還指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。
應該說，對于三四線城市而言，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分地發展之間的矛盾更加突出。多數三四線城市在計劃經濟的歷史背景中轉型發展，并取得了顯著成就。城市規模迅速發展，居民生活水平顯著提升，三四線城市的居民也較好地展示和享受了經濟發展的凈福利——既保持了適度的人口密度，又有相對干凈的空氣，還有便利的交通。但是從全國范圍看，粗放型的發展是不可持續的，新常態下經濟正在謀求更大程度的創新驅動式發展。
必須清楚地認識到，邁步新時代，三四線城市的發展面臨著巨大的機遇與挑戰。
首先，從目前看，這些城市普遍面臨著要么沒有形成大規模的產業集群，要么產業單一、產品集中度過高和產業鏈站位低并存等問題，同時這些城市還面臨人均收入和城市化程度普遍不高、財政收入穩定性不夠、金融環境自生性不足、基礎設施投資和基本公共服務均等化欠賬較多等問題。
第二，放開戶籍限制以后，超級大都市的規模效應正在加速形成。超級大城市對中小城市的資源、資金和人口的“虹吸”現象越來越明顯，農村人口、縣鄉人口加速向特大型城市集中，相較而言，中小城市向上爭取政策、資金、項目的能力弱一些。
第三，新經濟條件下，服務業的重要性越來越突出，但是發展服務業更強調居民的參與性，更依賴于人口基數的作用，三四線城市的人口外流導致服務業的市場空間有限。
第四，在人口外流的情況下，三四線城市的政府面臨財政支出責任和收入能力之間缺口可能擴大的難題。一方面，政府要履行公共財政的責任，尤其是要給邊遠地區的農村公共服務托底；另一方面，稅收的高增長時代已經過去，稅制稅源稅基正在發生變化，新的稅源稅基正在培育；
第五，短期看，三四線城市的投資邊際效益不明確。三四線城市的純市場化的有效投資需求不足。
所以說，只要處于縣鄉和超大型城市中間重要節點上的三四線城市，解決好了自己的發展問題，全面建成小康社會、區域協調發展和鄉村振興戰略才有保證。筆者認為，在新時代，三四線城市尤其要在以下幾個方面苦練內功：
一、更加主動適應經濟新常態。一般說來，經濟新常態的特征有速度轉變、結構優化、動能轉換等特征。但從目前看，結構優化和動能轉換有一個長期的過程，而經濟增長從高速到中高速的轉變更具有先導意義，這是中國經濟經過30多年的高速增長以后不可避免的過程。三四線城市的經濟體系、經濟政策首先要形成經濟從高速增長轉換到中高速增長的理性預期，在財政、金融和GDP考核的指標設置、設計方面給自身留出適當的余地。鼓勵各級機關、企業“跳起來摘蘋果”，而不是“跳起來，蘋果摸不到”，形成數字虛增；其次，要引導地方經濟體對稍低增長速度有一個耐受度。比如對就業、對財政承債能力的持續精準預測預警等等。可以說，經濟新常態走的是一條速度換空間的思路，但是應當明確，降低速度未必能有效換取空間，相反，三四線城市必須充分利用這難得的時間窗口。
二、要有更加清晰準確的定位。定位的實質是“錯位”競爭，是差異化，著眼點是別人做什么，我不做什么。首先是精準的形象定位。三四線城市應該想清楚，以什么形象示人，必須清楚地了解，原來是什么形象，應該給90后、00后展示什么形象；通過什么手段、借助什么媒介把這種形象傳遞出去，要凝練出具有時代內涵和歷史持久力的城市形象“金句”，能夠激發人們正能量、對美好生活的向往。其次是細分產業定位。鑒于現在產業的鏈條長、細分化程度高，三四線城市多數產業集群發育程度不高，建議三四線城市要從自己的要素優勢出發，不是確定做什么產業，而是要確定好做哪一個產業的哪一個重點領域，哪一個重點市場。因此產業細分更下沉一級、進一步聚焦更符合三四線城市的發展實際，更有利于提高三四線城市的招商效率。
三、更加注重區域協同發展。三四線城市要和縣鄉、周邊大型特大型城市形成“共生”關系。通過共生關系，可以形成特大型城市創造財富、三四線城市消費財富以及三四線城市創造財富、縣鄉消費財富的共生效應。隨著交通等基礎設施的逐漸完善，特大型城市和三四線城市之間、城鄉之間的互動將頻率更高、效果更好、成本更低，三四線城市要思考“特大城市需要我干什么、我能為特大型城市提供什么；縣鄉需要我干什么，我能為縣鄉提供什么”的命題。一句話，三四線城市要思考自己存在的價值，更要思考“我”在別人看來，有什么存在的價值。
四、加快推進政府職能轉變。三四線城市的地方政府，處于攻堅作戰的前沿，它的行政效能、作風直接影響了城市的發展。因此，要更好地處理政府和市場的關系，好的政府培育者、呵護著好的市場，好的市場呼喚更好的政府，二者相輔相成。在經濟新常態下，政府還是市場的重要參與方，市場呼喚著政府決策的可行性、科學性、前瞻性，呼喚著更加扁平化的基層政府。具體說來，政府要更加注重把控影響地區長遠發展的關鍵風險點，突出事前控制，突出投資行為的有效性，突出財政預算的硬約束、財政支出效用的判斷，突出規劃的權威性和引導作用，突出招商的針對性，更多地體現服務性政府的角色。
五、切實增強居民對城市的歸屬感。十九大報告提出，要“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”。對三四線城市而言，社區居民的強互動性體現了中小城市的優越性。因此，三四線城市不僅要注重建設智慧城市、創新城市、數字城市、文明城市，更應該大力建設“家園城市”、“溫馨城市”，通過對城市歷史文脈的挖掘和宣傳，讓一代人在快速城市化中漂泊的鄉村情結得以在中小城市休憩和安放。
六、實施更加精準的以“人”為本的政策。精準扶貧的另一個意義是政府開始把對人的管理、惠顧、補貼和扶持嘗試精確到具體個人，信息技術的應用為這提供了可能。但這只是一個開始，對三四線城市而言，人口基數有限，技術力量成熟，應力圖把所有的行政活動推及到具體公民個人。通過尊重終端的選擇權來倒逼公共服務水平的提高，倒逼財政支出效率的提高，而不是一味地、簡單粗放地補貼企業、補貼學校、補貼項目。此外，人口是城市發展的重要變量，三四線城市的人口密度相對小，人口的容納空間大，因此，呼吁國家，對三四線城市可以考慮施行更加靈活的人口政策。
十九大報告指出“歷史車輪滾滾向前，時代潮流浩浩蕩蕩。歷史只會眷顧堅定者、奮進者、搏擊者，而不會等待猶豫者、懈怠者、畏難者”。過去幾十年，一批批三四線城市在苦練內功的過程中，伴隨著大歷史一路走來。我相信，三四線城市的發展空間仍然巨大，前景無限美好，改革的征程永遠在路上。
作者：杜強，中組部、團中央從建設銀行總行選派的第十七批博士服務團成員，目前掛職服務攀枝花。
