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2024年11月19日
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干線公路城市化問題涉及諸多法律問題，也是公路法理研究所亟待思考的問題。本文將以公路法理視角出發(fā)，從公路的自然屬性與行政屬性分析出發(fā)，思考干線公路城市化中的路產(chǎn)保護(hù)和路權(quán)維護(hù)等法律關(guān)系，以期對干線公路城市化中的涉法問題有一個學(xué)理應(yīng)對。
行政權(quán)屬問題
“路”具有不同的自然屬性與行政屬性。國道、省道等干線公路與城市道路，形式上都是路，這是其自然屬性，個中隱含著特定的運(yùn)力支撐條件與技術(shù)保障內(nèi)涵。路的自然屬性，是一個物理功能與工程技術(shù)的復(fù)合價值體現(xiàn)，是路產(chǎn)的物質(zhì)技術(shù)形態(tài)，也是路權(quán)實現(xiàn)的物理學(xué)基礎(chǔ)。“路”的行政屬性，強(qiáng)調(diào)路及其路網(wǎng)的層級職責(zé)，在法律關(guān)系內(nèi)容上，體現(xiàn)的是公路社會關(guān)系中的權(quán)利與義務(wù)，強(qiáng)調(diào)路及其路網(wǎng)的全局戰(zhàn)略價值和法治精神。顯然，“路”的行政屬性，是一個具有全局利益與層級權(quán)益調(diào)整內(nèi)涵的等級權(quán)能形態(tài)，既是路產(chǎn)保護(hù)的層級權(quán)能范疇，也是路權(quán)實現(xiàn)的效度差異表現(xiàn)，具有時空與效力范圍的權(quán)利義務(wù)規(guī)定性。根據(jù)《公路法》關(guān)于公路行政分級的規(guī)定，公路的行政屬性，承認(rèn)公路的自然屬性，更強(qiáng)調(diào)特定行政級別的公路，在“統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理”的公路行政法治原則下，統(tǒng)一規(guī)劃的發(fā)展戰(zhàn)略與因級而治的法治思路。那種認(rèn)為干線公路與城市道路都是路的觀點，是只看到了路的自然屬性，而忽視了路的行政屬性，繼而將導(dǎo)致干線公路及其路網(wǎng)的路產(chǎn)安全問題、全局性運(yùn)行障礙問題成為可能。
“路”具有不同的空間定位與法律地位。公路與城市道路具有不同的空間規(guī)劃定位與法律地位的規(guī)定性。
特定地方政府變更干線公路為城市道路，其涉及是否遵守《公路法》、《城市規(guī)劃法》規(guī)定問題。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域的特定城市，其市公路局已于2006年起，就著力推行實施“**市主干公路逐步城市化管理”計劃，試圖在3至5年內(nèi)，使其市區(qū)周邊主要出入口主干公路基本達(dá)到城市道路的標(biāo)準(zhǔn)或要求。上種現(xiàn)象便被稱為“干線公路城市化”，即，參照城市道路標(biāo)準(zhǔn)對城市外的干線公路進(jìn)行建設(shè)和管理，完善路面、排水溝、人行道、安保工程、交通標(biāo)志標(biāo)線、綠化工程、路燈等設(shè)施，甚至在市區(qū)近郊、人居密度較高、繁華的路段增設(shè)人行天橋。這種強(qiáng)化“路”的自然屬性，忽視“路”的行政整體性屬性及其利益的傾向，更看中干線公路增值城市利益的方面，而忽視了干線公路城市化以后的路網(wǎng)負(fù)價值。這種傾向與“統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理”的公路行政原則是否相悖，在法律關(guān)系上，是否會鼓勵和肯定某些無序公路社會關(guān)系的發(fā)生？是否會影響“全面規(guī)劃、合理布局”的公路發(fā)展原則，是否會影響公路與國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展以及國防建設(shè)需要的關(guān)系，是否會形成公路建設(shè)與城市建設(shè)，以及與其他交通方式的不協(xié)調(diào)問題。干線公路城市化問題，使得“路”的空間定位弱化，法律地位模糊，客觀上等于鼓勵公路事業(yè)和城市化發(fā)展中的地方利益傾向，即以追求地方利益，替代全局利益。
“路”具有不同的行政規(guī)劃與行政要求。公路養(yǎng)護(hù)可以市場化，公路養(yǎng)護(hù)行政不可以市場化。公路養(yǎng)護(hù)管理，屬于公路養(yǎng)護(hù)行政、路政的范疇，是國家意志使然，不可以隨意處置，更不可以市場化。公路行政與城市道路行政是兩個既有聯(lián)系，又相立區(qū)別的行政范疇。國道、省道等干線公路，其行政，基于國家行政權(quán)在公路路網(wǎng)的具體體現(xiàn)與有效延伸，是以國家行政全局戰(zhàn)略為背景進(jìn)行規(guī)劃與管理的。與之相對應(yīng)的城市道路，其規(guī)劃與行政，更多地考慮本城市交通運(yùn)輸基礎(chǔ)條件與發(fā)展可能，相對于干線公路行政，具有局部、地方的意義。如果一些地方政府或交通委（廳/局）
出于地方利益的考慮，出臺一些越權(quán)文件，將靠近城市的一些干線公路劃歸為市政道路，是否存在著與《公路法》關(guān)于變更公路用途規(guī)定相悖的問題。
法理分析
干線公路城市化傾向涉及公路路產(chǎn)保護(hù)與路權(quán)維護(hù)。干線公路城市化，涉及公路規(guī)劃編制的變更，公路產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變更。
這一變更是否符合權(quán)利義務(wù)一致原則,是否符合《公路法》關(guān)于保護(hù)公路路產(chǎn)、維護(hù)公路路權(quán)的規(guī)定，是否程序正當(dāng)，都須給予法理解釋。
干線公路城市化傾向與路政管理目標(biāo)相悖，易造成路產(chǎn)的隱形流失。根據(jù)《路政管理規(guī)定》，我國路政管理中有兩個顯著的目的，一是保護(hù)路產(chǎn)，二是維護(hù)路權(quán)。路產(chǎn)是指保證公路正常發(fā)揮作用的物質(zhì)條件，是國家財產(chǎn)，包括公路、公路用地、公路附屬設(shè)施等等。路產(chǎn)保護(hù)旨在確保公路、公路用地及公路附屬設(shè)施處于良好的狀態(tài)，能得到可持續(xù)使用。如果干線公路城市化，其路產(chǎn)保護(hù)要求和內(nèi)涵標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了變化。公路規(guī)劃與城市建設(shè)規(guī)劃是不同范疇內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)《公路法》的相關(guān)規(guī)定，公路與城市道路有質(zhì)的差別?！豆贩ā芬?guī)定，規(guī)劃公路時，要堅持靠城不進(jìn)城，公路要與村鎮(zhèn)保持規(guī)定距離，以“防止造成公路街道化，影響公路的運(yùn)行安全與暢通”。將干線公路城市化，意味著該干線公路已經(jīng)成為城市道路的組成部分，原干線公路如果繼續(xù)擔(dān)負(fù)公路網(wǎng)中的任務(wù)，等于公路進(jìn)了城，與《公路法》精神相?！，F(xiàn)有國道、省道改建時，要“靠城不進(jìn)城”，“避開城區(qū)另辟新線”。也就是說，根據(jù)《公路法》的相關(guān)規(guī)定，干線公路城市化政策已經(jīng)違反了《公路法》及《公路安全與保護(hù)》，與我國依法行政的法制統(tǒng)一原則是大相徑庭的。
干線公路城市化是不科學(xué)且不合法的公路政策，其在很大程度上會導(dǎo)致干線公路路產(chǎn)的無形流失與破壞。如果城市道路的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)高于干線公路，若地方交通主管部門越權(quán)將城市周邊的干線公路部分劃歸于城市道路，則帶來養(yǎng)護(hù)資金困難，將會導(dǎo)致對干線公路整體路產(chǎn)的保護(hù)水平的降低，致使干線公路路產(chǎn)的無形流失及隱形破壞成為可能。路產(chǎn)是干線公路存在的物質(zhì)載體，只有保護(hù)好路產(chǎn)，干線公路才能更好發(fā)揮其在公路網(wǎng)中的重要樞紐地位，確保整個公路網(wǎng)的暢通及完善，這也是間接帶動干線公路周邊城市發(fā)展的題中之義。
行政權(quán)的挑戰(zhàn)之意
《公路法》第十六條規(guī)定，國道規(guī)劃的局部調(diào)整由原編制機(jī)關(guān)決定。國道規(guī)劃需要作重大修改的，由原編制機(jī)關(guān)提出修改方案，報國務(wù)院批準(zhǔn)。上述規(guī)定，明確了路經(jīng)特定城市的干線公路（如國道）若要調(diào)整為城市道路，至少要經(jīng)過系列的正當(dāng)程序，履行變更手續(xù)。未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，擅自變更國道等干線公路用途，本質(zhì)上是對公路產(chǎn)權(quán)的非法變更。從公路產(chǎn)權(quán)行使視角分析，干線公路城市化，就是將干線公路事實轉(zhuǎn)化成為了城市道路。這一變更沒有法律依據(jù)。根據(jù)《公路法》相關(guān)規(guī)定，公路產(chǎn)權(quán)是屬于國家的，其行使機(jī)構(gòu)是代表國家的交通主管部門。正如《公路法》第八條所規(guī)定，國務(wù)院交通主管部門主管全國公路工作，縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作。
根據(jù)《城市道路管理條例》等規(guī)定，城市道路的產(chǎn)權(quán)也是屬于國家，其行使機(jī)構(gòu)是代表國家的城市建設(shè)行政主管部門。正如《城市道路管理條例》第六條所規(guī)定，國務(wù)院建設(shè)行政主管部門主管全國城市道路管理工作，地方人民政府城市建設(shè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市道路管理工作?？梢?，干線公路與城市道路的產(chǎn)權(quán)行使者是相互獨(dú)立且各司其職的國家機(jī)構(gòu)。
在干線公路城市化過程中，城市周邊的干線公路轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械缆罚蜕婕暗狡洚a(chǎn)權(quán)行使機(jī)構(gòu)的變更——由交通主管部門變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)行政主管部門，這無疑涉及交通運(yùn)輸主管部門的干線公路行政體制的變更與銜接問題，最終會導(dǎo)致交通運(yùn)輸主管部門及其管理機(jī)構(gòu)對部分干線公路區(qū)段管理行政權(quán)的虛設(shè)與落空，難免出現(xiàn)矛盾尬尷的路政執(zhí)法情形。同時，相關(guān)干線公路管理機(jī)構(gòu)，即沒有城市周邊干線公路的占有、使用、處分和收益的權(quán)利，卻要付出對干線公路養(yǎng)護(hù)及管理的義務(wù)，這與公路行政所遵循的平衡原則向違背。在這里應(yīng)注意的是，《城市道路管理條例》第十五條規(guī)定，縣級以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)有計劃地按照城市道路技術(shù)規(guī)范改建、拓寬城市道路和公路的結(jié)合部，公路交通行政主管部門可以按照國家有關(guān)規(guī)定在資金上給予補(bǔ)助。這一規(guī)定貌似為干線公路城市化提供了法規(guī)依據(jù)，實質(zhì)不然。與《公路法》這一基本法律以外的法律相比，《城市道路管理條例》只是國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，其法律效力及位階是低于《公路法》的，也就是說，城市周邊的干線公路仍然要遵循《公路法》“靠城不進(jìn)城”的原則，避免干線公路劃歸為城市道路。公路產(chǎn)權(quán)行使者只能是交通運(yùn)輸主管部門，將城市周邊干線公路劃歸為市政道路，目前尚無有效的法律依據(jù)。
干線公路城市化從程序上來看，并未遵循《公路法》相關(guān)規(guī)定。從法理和依法行政視角分析，程序公正是保證實體公正的重要手段，任何國家機(jī)構(gòu)在沒有依程序辦事的情況下，其行為是可以撤銷甚至無效的。公路與城市道路的劃分，應(yīng)以是否形成街道或近期城市發(fā)展規(guī)劃區(qū)域為界限，由省級交通主管部門與當(dāng)?shù)爻墙ú块T共同商定，并隨城市建設(shè)區(qū)域的發(fā)展變化進(jìn)行合理調(diào)整。根據(jù)《公路法》精神，經(jīng)批準(zhǔn)的省道等干線公路，其規(guī)劃需要修改的，由原編制機(jī)關(guān)提出修改方案，報原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。如果一些市級公路局，出于其城市發(fā)展需要，在未經(jīng)過干線公路規(guī)劃審批機(jī)構(gòu)或省級交通主管部門審批的情況下，擅自將城市周邊的干線公路劃歸為城市道路，并采用城市道路管理辦法，在干線公路段設(shè)置紅綠燈、人行天橋等城市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施，在很大程度上影響了干線公路快速暢通的設(shè)計及運(yùn)行功能。筆者認(rèn)為，公路與城市道路應(yīng)嚴(yán)格劃分，地方公路交通主管部門不可因擺脫對城市周邊干線公路養(yǎng)護(hù)和管理的職責(zé)，而未進(jìn)行任何法律程序便將公路轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械缆罚@無疑還涉及公路投資者產(chǎn)權(quán)利益的保護(hù)問題。綜上，從產(chǎn)權(quán)變更程序上看，干線公路城市化須遵循相關(guān)法律程序，否則，這種變更是可以被撤銷，本身就是無效的行政行為。
對策與建議
干線公路城市化傾向背后有著復(fù)雜的利益動因，須統(tǒng)籌依法應(yīng)對。根據(jù)國家《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》，依法統(tǒng)配交通資源，實現(xiàn)低成本執(zhí)法，應(yīng)是公路行政的價值追求。
在級別管理監(jiān)督意義上，《公路法》第八條等有明文規(guī)定，相關(guān)下位法賦予了“統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理”的層級內(nèi)涵。
2011年3月出臺的《公路安全保護(hù)條例》第三條規(guī)定，“國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門主管全國公路保護(hù)工作。”同時規(guī)定，“縣級以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門主管本行政區(qū)域的公路保護(hù)工作?！笨h級以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門對國道、省道的保護(hù)職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。根據(jù)該精神，擅自劃轉(zhuǎn)干線公路為城市道路者，均無法律支持。
干線公路城市化問題應(yīng)對需要地方公路管理機(jī)構(gòu)的配合。如前所述，干線公路城市化傾向是城市化進(jìn)程的一個特殊現(xiàn)象。一些地方以干線公路城市化的方式，彌補(bǔ)其城市道路供給的不足，試圖利用干線公路的重要經(jīng)濟(jì)社會地位來拉動城市發(fā)展。這種理念與《公路法》中公路靠城不進(jìn)城的原則相悖。
干線公路從規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、經(jīng)營（收費(fèi)公路）、使用、管理等法律關(guān)系中，均體現(xiàn)出一種國家戰(zhàn)略地位和不可輕易處分變更的剛性規(guī)定。規(guī)范干線公路城市化問題，需要在體制和政策上的協(xié)調(diào)一致。
干線公路城市化傾向的實質(zhì)源于利益驅(qū)使。完善《公路法》及其下位法中關(guān)于“統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理”的國道、省道公路行政原則，維護(hù)國家路網(wǎng)的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，加快綜合交通運(yùn)輸體系的行政資源整合，對于維護(hù)國家法制統(tǒng)一與路產(chǎn)安全，具有重要意義。
