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財政部 住房城鄉建設部 農業部 環境保護部
關于政府參與的污水、垃圾處理項目
全面實施PPP模式的通知
財建[2017]455號
各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、住房城鄉建設廳（委）、環境保護廳（局）、農業部門，新疆生產建設兵團財務局、建設局、環境保護局、農業局：
為貫徹落實黨的十八大以來中央關于加快完善現代市場體系、加快生態文明制度建設相關戰略部署，進一步規范污水、垃圾處理行業市場運行，提高政府參與效率，充分吸引社會資本參與，促進污水、垃圾處理行業健康發展，我們擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作（PPP）模式，現將有關事項通知如下：
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制有關要求，發揮市場機制決定性作用和更好發揮政府作用，提高政府參與效率，充分吸引社會資本投資參與，提升環境公共服務質量，深入推進供給側改革。
（二）基本原則。以全面實施為核心，在污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制，推進PPP模式應用，對污水和垃圾收集、轉運、處理、處置各環節進行系統整合，實現污水處理廠網一體和垃圾處理清潔鄰利，有效實施績效考核和按效付費，通過PPP模式提升相關公共服務質量和效率。以因地制宜為基礎，加大引導支持力度，強化按效付費機制，政府和社會資本雙方按照市場機制原則協商確定PPP模式實現方式。以規范操作為抓手，嚴格執行財政PPP工作制度規范體系，防止變相舉借政府債務，防范財政金融風險，深入推進相關領域內PPP改革。以提升效率為導向，增強相關領域內項目融資能力，暢通社會資本進入渠道，提高項目管理水平。
（三）總體目標。政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。有序推進存量項目轉型為PPP模式。盡快在該領域內形成以社會資本為主，統一、規范、高效的PPP市場，推動相關環境公共產品和服務供給結構明顯優化。
二、實施要求
（四）適用范圍。政府以貨幣、實物、權益等各類資產參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項目風險分擔或利益分配機制，且財政可承受能力論證及物有所值評價通過的各類污水、垃圾處理領域項目，全面實施PPP模式。
（五）實施內容。符合全面實施PPP模式條件的各類污水、垃圾處理項目，政府參與的途徑限于PPP模式。政府與社會資本間應簽署PPP協議，明確權益分配和風險分擔機制，并通過成立具有獨立法人資格的PPP項目公司實現項目商業風險隔離。政府可以在符合PPP相關政策規定的前提下對項目給予必要的支持，但不得為項目融資提供擔保，不得對項目商業風險承擔無限責任，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。
（六）規范操作。確保污水、垃圾處理領域PPP項目質量，規范項目發起、識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程，嚴格執行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號）等相關規定。認真貫徹落實污水、垃圾處理領域各項行業管理規范、技術標準和相關稅費政策。嚴格合同管理，相關合同文本中應明確有關績效考核、按效付費條款，提高服務質量和效率。
（七）有序實施。各級財政和行業管理部門，應結合項目經濟屬性、受益范圍和行業管理模式等情況合理確定介入項目的政府層級及部門。根據項目非競爭性和非排他性強度，合理確定公共資源介入程度。嚴格約束政府行為，削減行政審批，杜絕對市場運行的不當干預。大幅度減少政府對該領域內市場資源的直接配置，著力推動市場資源依據市場規則、市場價格和市場競爭實現效益最大化和效率最優化。
三、支持政策
（八）優化財政政策。大力支持污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式工作，未有效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關預算支出。各級地方財政要積極推進污水、垃圾處理領域財政資金轉型，以運營補貼作為財政資金投入的主要方式，也可從財政資金中安排前期費用獎勵予以支持，逐步減少資本金投入和投資補助。加大對各類財政資金的整合力度，涉農資金整合中充分統籌農村污水、垃圾處理相關支持資金，擴大規模經濟和范圍經濟效應，形成資金政策合力，優先支持民營資本參與的項目。
（九）完善行業管理。加強對污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式相關工作的指導，科學編制并嚴格落實有關規劃，督促相關項目加快落地實施。通過全面實施PPP模式，有力提升污水、垃圾處理能力建設和項目管理水平。區域流域環境治理總體方案內、外，以及城市、農村的污水、垃圾處理工作得到有效統籌協調，并同生態產業及循環經濟發展、面源污染治理有效銜接。建設完善項目服務質量、運營成本、安全生產及環保指標監測與監管體系，建立形成基于績效的PPP項目收益機制。
四、組織領導
（十）工作機制。污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式工作以“中央引導、地方推進、市場配置資源、模式全面實施”為主線，建立中央規劃部署、地方貫徹落實、多部門協調合作的工作機制。
（十一）地方責任。各級地方政府是污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式工作的責任主體，要逐級建立工作機制，強化組織領導，加強對相關工作的考核。
五、其他
（十二）本通知自發布之日起施行。
財政部 住房城鄉建設部
農業部 環境保護部
2017年7月1日
