在深化改革中化解半城市化問題
文/余暉（綜合開發研究院(中國·深圳)
經過30年改革開放，我國城市化水平顯著提高，城市化率從1978年的不足17.92％，提升到2007年的44.90％。據世界銀行估計，未來15年內中國平均每年約有2000萬農民進入城市。到2020年左右，中國的城市化率有望達到60％以上，進入城市化中后期。然而，在城市經濟快速增長，人口迅速聚集，城市化發展取得舉世矚目成就的同時，與之相伴的矛盾也暴露出來，表明我們仍處于城市化進程中的“半城市化”狀態。
一、何謂“半城市化”
“半城市化”源自地理學的概念，強調的是農村地區向城市化地區轉變過程中的一種過渡性地域類型。早在20世紀50年代，戈特曼(Jean Gottmann)在其大都市帶理論中就提到了這種類型獨特的地區，他認為其特征是“處于城市之間的非城市用地，也并非傳統意義上以農業經濟活動為主的鄉村地區，而是以與城市不同的景觀和產品同城市密切地聯系在一起，同時獲得來自于中心城市的各種服務的所在。”1987年，McGee在研究亞洲發展中國家的城市化問題時，也發現了一類分布在大城市之間的交通走廊地帶，與城市相互作用強烈、勞動密集型的工業、服務業和其他非農產業增長迅速的“半城市地區”——他借用印尼語將其稱作“Desakota”(desa即鄉村，kota即城鎮)。
城市化是一項涉及經濟、社會與生態等方方面面的系統工程，前提是城市或地區創造了更多的就業機會，農村人口轉移到城市，在城市定居和工作，政府提供城市基礎設施、住房、教育、社保和醫療等公共品，城市用地、商業用地增加，一部分土地的用途發生轉換。
“半城市化”是相對于“城市化”而言的，是一種不徹底的城市化狀態，這種不徹底不僅僅表現在地區景觀和空間結構方面，還廣泛存在于城市化進程中的社會經濟領域，集中體現為，產業結構和就業構成的非農化水平已相當高，但城市社會、管理和文化系統相互脫節，缺乏整合。
二、我國的半城市化現象及成因
我國城市化進程中的突出問題表現為工業化經濟發展與城市功能缺位的矛盾，經濟城市化發展與社會城市化不足的矛盾。
1、人口的“半城市化”。首先是流動人口的身份和待遇問題。目前，中國85％左右的流動人口是農村進城務工勞動力。這些農民工雖然長期在城市從事產業勞動，但身份仍是農業戶口，為城市發展做出貢獻卻不能參與成果分享，在居住、醫療、社會保障、子女受教育等方面享受不到與城市居民的同等待遇，他們的生活一半在城市，另一半其實仍在農村。針對北京市農民工的一次調查顯示。農民工生病以后，59.3％；的人忍著不花錢看病，另外40.7％花錢看病的人平均支出是885.46元，而其所在單位為其看病的平均支出卻僅有72.3元。不足實際看病費用的1／12。其次表現為城市新居民與社會的融合問題。大量進入城市的農民并未真正融入城市生活，這包括部分“城中村”的原村民，他們身份雖已成為城市人口，但長期以來習慣坐享“出租屋經濟”的收益，缺乏就業的壓力和動力，其依賴土地生存的生活方式并未發生根本改變。
2、市政功能的“半城市化”。這在城中村尤為突出，城中村內的社會管理與“外部”的城市管理構成明顯的“二元結構”。深圳、廣州等地城中村基礎設施與城市市政配套脫節，市政水電管網、道路修到村口就打住；城中村建設達不到城市建設的標準，建筑密度通常遠高出規范小區的30％～40％，村內道路狹窄，安全隱患大，“臟、亂、差”成為頑疾。深圳等地的“村改居”雖然在行政建制上已經成為城市區域，但在城市規劃、城市建設方面離城市化的要求還相距甚遠。
3、社會公共服務的“半城市化”。按戶籍人口規模決定的行政管理體系和社會公共服務體系，因事權、財權與社會經濟發展水平不匹配，而無法滿足吸納了大量外來人口的城市實際需求，這在本外地人口倒掛的地方尤顯突出。以東莞為例，其所屬的長安鎮總人口64萬人，其中外來人口占92.32％，GDP133.7億元，均超過三亞市，顯示其經濟實力和人口規模已達到甚至超過了內地的中小城市，但仍采用農村型小城鎮管理體制，所配置的教育、治安、醫療、環保等各種社會性基礎設施均極為短缺。各鎮區通常不得不各自為政進行配套，這樣不僅導致重復建設，又通常達不到公共服務供給的經濟規模。
筆者曾對珠三角新興城區的“競爭力”與“和諧度”進行研究，從經濟發展、城市功能、社會和諧三方面，選取若干指標來度量新興城區的發展狀況。發現某些城區各方面的發展不均衡，雖然經濟和產業發展已具有較強的競爭力，就業的非農化程度很高，但在城市功能或是社會和諧方面卻相對落后。如佛山的南海區在珠三角22個新興城區里，經濟發展指數名列第六，而體現公共福利、生態環境、社會治安水平的社會和諧指數僅列第十八；東莞的石碣鎮經濟發展指數名列第四，而城市設施指數僅名列第十五(參見表1)。這反映出我們不少城區并不具備與其經濟或產業人口規模相匹配的城市公共服務和配套能力，呈現半城市化特征。
導致我國半城市化問題的原因是多樣的，其深層次原因是多項政策和制度復合作用的結果。
一是城鄉二元管理體制的制約。人口的二元身份、二元待遇，導致流動人口與戶籍居民即便生活在同一城市區域中，也形成相對隔離的兩個群體，在經濟利益、社會交往上形成兩個互不相同的社會形態，造成心理與文化上的隔離。在城鄉二元土地所有制下，城鄉建設用地管理被人為割裂開來，政府通常將農村的公共基礎設施和公共服務的配套、規劃和管理責任推卸給鄉村，形成了城鄉公共設施和服務水平的落差。
二是行政區劃和行政管理制度的制約。我國現行的地級市設市標準仍沿用國發(1993)38號文件，主要以戶籍人口規模作為標準，這種設市標準與目前中國經濟相對發達地區大量吸引外來產業人口的現實不符。現行的設市標準和城市管理職能，都不利于城市根據有效管理人口的實際情況來制定相應的城市財政投入、建設、各項職能管理的規劃和政策。
三、應對半城市化現象的國際經驗
“半城市化”是世界各國在工業化、城市化過程中的普遍現象，主要是在產業發展、用地形態轉變等因素的驅動下，大量流向城市的農民和國際移民，受勞動技 能、知識結構、文化差異的影響，工作條件和待遇較低，在生活方式和習慣上不能馬上融入或適應城市社會。第一次“全球化”浪潮后，巴西、墨西哥等發展中國家“巨型”城市里的貧民窟便是典型。為此許多國家都先后出臺政策解決叫“城市化”引起的問題。
日本實行流動人口登記制度，以保證移民享有基本的公共服務和社會保障。跨越市區町村界限的人口，在遷動14天之內須向遷入地政府有關部門登記，各地政府根據記錄，制定人口流動管理和服務計劃，包括提供兒童的義務教育、對貧困家庭的食物補貼、國家提供的醫療服務，并根據居住的年限，分別提供短期性和長期性社會福利保障等。
在韓國，政府制定了一系列政策來加強城市人居環境建設和提高城市吸納人口的能力。在新城市建設中，韓國注意發揮地理優勢，按照現代化、高標準規劃建設，城內商店、學校、醫院等生活服務設施布局合理、服務方便，同時加強政府監督管理，減免新城市稅負，營造舒適、衛生的城市生活環境，興建價格低廉的公寓住宅，目的就是確保新城市真正具有吸納能力。
巴西實施土地改革和家庭農業支持計劃，解決工業化、城市化過程中的貧困化問題。20世紀90年代以后，巴西政府重新審視城市化發展思路，旨在高城市化率基礎上反哺農村，出臺了一系列政策，重點解決貧困問題，盡量把農民穩定在土地上，防止農村人口向大城市的過度流動。1995～2000年，巴西政府通過沒收非法土地、收購土地、開墾新地等措施，向無地農民提供了1894萬公頃土地和103億雷亞爾的貸款，安置了48.2萬農戶。
相對于其它一些國家，中國的半城市化現象更為突出和復雜，除受經濟結構、用地形態、社會生活方式的變化等因素影響外，中國的“半城市化”受政策及體制因素的影響更大。目前，中國已進入城市化率40％～60％的城市化峰速發展階段，處于城市化發展的關鍵時期，如不正視“半城市化”產生的種種負面影響，將不可避免地危及社會的和諧，阻礙城市化的延續。因此，我們有必要借鑒各國的經驗，盡早改革和制訂相關政策，防止步入“半城市化陷阱”。
四、防范“半城市化陷阱”的政策建議
化解半城市化問題的關鍵是解除管理體制的束縛。要沖破現有管理體制下形成的地方利益、群體利益等重重阻礙，深化城鄉二元戶籍管理體制、二元土地管理體制、城市設置標準、城市管理體制等配套的制度改革，使之適應中國城市化、社會經濟發展的要求。為此，筆者建議：
1、把流動人口管理政策納入全國城市發展戰略。借鑒國際組織提倡的發展中國家流動人口管理經驗，我們應高度重視農村人口向城市遷移的積極作用。要充分認識到，農村人口向城市遷移是發展中國家城市化進程中的一個長期特征，必須將流動人口管理政策納入到整個國家的城市發展戰略中去。需要對農村人口向城市遷移的經濟和社會影響進行統籌考慮，需要遷出地區和遷入地區達成適當的協議，也需要民間組織、學術機構和媒體的共同參與。同時，要收集和完善農村人口向城市遷移的相關數據，積極利用各類平臺向外來勞工提供有關城市地區經濟及社會情況的信息，包括獲得就業機會的信息等。
2、全面推行“居住證”制度。按照傳統的思路，逐步增加戶籍人口比重、行政審批入戶以實現城市人口數量增長并控制質量，是有局限性的，因為按照目前增加戶籍人口的思路，能夠提供和實現的戶籍增量相對于入戶需求總是不足的。借鑒國際做法，可逐步在全國建立“居住證”制度，面向所有居民設定居留標準，對達到居留標準的人，政府必須接受其城市居留成本，并提供城市政府福利。這種面對所有居民的標準可以保障城市人口質量、保障機會均等。深圳和上海等地已在試行的“居住證”制度有類似的改革含義。通過入戶政策和居住證制度“兩條腿走路”，既可以加速戶籍人口的增長，又可以對人口增量實施有效的質量和數量控制。
3、強化城市市政管理和市政服務的職能。龐大的流動人口已經改變中國的人口格局，對傳統的屬地化管理機制形成沖擊。新的人口格局要求各級政府不僅要為城市戶籍人口提供公共服務，也要考慮為城市流動人口提供同樣的公共服務，履行應有的政府職能。應將城市有效管理人口(而不僅僅是戶籍人口)納入城市資源分配和服務對象，通過相應的機制調整，強化城市市政管理和市政服務的職能，鼓勵城市有序地吸納外來工，逐步建立惠及所有戶籍居民和非戶籍人口的城市公共服務體制和制度，改變片面強調城市“行政經濟區”功能的狀況。
4、修訂設市標準，賦予城市相應的行政管理權限。要根據中國的現實情況，以城市常住人口為基礎，科學劃定設市標準；城鎮行政管理級別的確定要充分考慮地方的經濟與人口規模，并賦予相應的管理事權與配套資源。同時，要積極推進政區管理模式由廣域型向城市型轉變。在美國，縣與城市之間一般不是行政隸屬關系，二者之間是職能分工的關系，這有利于最大限度實現轄區范圍的統籌規劃。而中國目前城市設置采用的是廣域型行政區劃，是市領導縣，或是撤縣設市。若調整成城市型行政建制，可增強市一級的統籌協調能力，有效改善二元土地結構等問題。
我國工業化、城市化發展到今天，已經到了制度破冰的時候了。這些改革固然無法在短時間內一步到位，徹底消除半城市化問題，但是卻可能極大減少這些摩擦。
（來源：開放導報）
