破解農(nóng)民工就業(yè)困局：城市化與新農(nóng)村建設(shè)并舉
文/盛來運
受國際金融危機加劇、國內(nèi)經(jīng)濟增長放緩等多種因素影響，2008年下半年以來，我國大部分地區(qū)都出現(xiàn)了農(nóng)民工回流現(xiàn)象。特別是進入第四季度后，農(nóng)民工回鄉(xiāng)提前，回流速度加快，規(guī)模擴大。農(nóng)民工大量返鄉(xiāng)，凸顯了國際金融危機對我國實體經(jīng)濟的影響，也打亂了我國城市化進程。許多農(nóng)民工在困惑：是留在城市繼續(xù)尋找新的就業(yè)機會？還是回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)？一些地方政府也很困惑：是繼續(xù)鼓勵農(nóng)民進城務(wù)工？還是把已經(jīng)回鄉(xiāng)的農(nóng)民工留在當(dāng)?shù)匾詼p輕城市就業(yè)壓力？這個問題需要站在城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略高度深入思考和把握。
國際金融危機加劇了農(nóng)民工回流
改革開放以來，農(nóng)村勞動力外出規(guī)模在不斷擴大，外出就業(yè)已成為我國農(nóng)民就業(yè)的一種重要方式。根據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查，2008年全國農(nóng)民工總量為2.25億人，其中在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外就業(yè)的農(nóng)民工總量已達1.4億人，占農(nóng)村從業(yè)勞動力的1/4，占城市產(chǎn)業(yè)工人的1/2，他們廣泛分布在國民經(jīng)濟的各行各業(yè)。目前制造業(yè)從業(yè)人員的55%、建筑業(yè)和采掘業(yè)從業(yè)人員的80%、服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的60%是農(nóng)民工。大量外來農(nóng)民工以其年輕的體力、勤勞的智慧、低廉的工資和默默的奉獻支撐了城市和制造業(yè)的發(fā)展，支持了宏觀經(jīng)濟持續(xù)增長和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，也帶動了城鄉(xiāng)資本的大流動、大組合，加快了城鄉(xiāng)一體化進程，對我國的現(xiàn)代化產(chǎn)生了重大影響。
然而，對于絕大多數(shù)農(nóng)民工來說，他們不能長期留居城市，不得不在城市和農(nóng)村之間輾轉(zhuǎn)反復(fù)。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村住戶調(diào)查，通常有45%左右的外出農(nóng)民工要返鄉(xiāng)過節(jié)。近年來由于春運期間一票難求和交通成本增加，一部分農(nóng)民工選擇了其他時間回家，因此，最近幾年農(nóng)民工在春節(jié)期間返鄉(xiāng)的比重有下降的趨勢。但是2008年突如其來的國際金融危機打亂了農(nóng)民工正常的返鄉(xiāng)節(jié)奏，這一年農(nóng)民工返鄉(xiāng)的比重明顯增加。根據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查，2008年春節(jié)前返鄉(xiāng)的農(nóng)民工總?cè)藬?shù)高達7000萬人左右，占外出農(nóng)民工的50%左右。當(dāng)然，其中大部分是正常回家過節(jié)的農(nóng)民工，如果扣除正常返鄉(xiāng)的農(nóng)民工，受國際金融危機影響而下崗或失業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量至少在1000萬人以上。
為了準(zhǔn)確判斷國際金融危機對農(nóng)民工就業(yè)形勢的影響，國家統(tǒng)計局在2008年11月份在河南、安徽、四川、湖南和湖北5個農(nóng)民工輸出大省組織了農(nóng)民工返鄉(xiāng)情況專項調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示：（1）5個輸出大省在2008年11月份提前返鄉(xiāng)的農(nóng)民工數(shù)量達450萬人左右，占5省外出務(wù)工人數(shù)的6.5%。（2）從長三角、珠三角等地返回的農(nóng)民工人數(shù)較多，占返鄉(xiāng)農(nóng)民工的40%以上。（3）從事制造業(yè)和建筑業(yè)返鄉(xiāng)的農(nóng)民工人數(shù)較多，估計在60%以上。（4）返鄉(xiāng)時間提前。一般來說，農(nóng)民返鄉(xiāng)時間多在春節(jié)前后的10天以內(nèi)，而從調(diào)查結(jié)果看，2008年農(nóng)民工返鄉(xiāng)的啟動時間至少提前了1個多月，長的達到90天以上。（5）一成至二成的返鄉(xiāng)農(nóng)民工工資沒有完全兌現(xiàn)。這些結(jié)果說明，受國際金融危機的影響，沿海等發(fā)達地區(qū)的外向型經(jīng)濟確實受到了外需驟減的打擊，一些企業(yè)開工不足，造成部分農(nóng)民工提前返鄉(xiāng)。臨近春節(jié)前，國家統(tǒng)計局又組織了一次全國大規(guī)模的農(nóng)民工抽樣調(diào)查，調(diào)查結(jié)果再次證實，國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟形勢的急劇變化，確實對農(nóng)民工就業(yè)形勢產(chǎn)生了不利影響。雖然尚未形成大規(guī)模的農(nóng)民工回流潮，但情況不容樂觀。為此，黨中央、國務(wù)院高度重視，專門制定下發(fā)了《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的若干政策意見》，要求各地充分認識做好農(nóng)民工工作的重要性，積極主動地解決農(nóng)民工下崗失業(yè)問題。
農(nóng)民工回流的根源是城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)
雖然國際金融危機對我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了較大的影響，并且加大了農(nóng)民工回流規(guī)模，但是，這不是造成農(nóng)民工回流或返鄉(xiāng)的根本原因。在沒有國際金融危機之前，我國農(nóng)民工回流現(xiàn)象就一直存在。事實上這也正是我國農(nóng)村勞動力流動轉(zhuǎn)移不同于國際上一般規(guī)律的地方。
國際上多數(shù)國家農(nóng)村勞動力流動和遷移的過程基本上是統(tǒng)一的，農(nóng)村勞動力一旦流入城市，就自動獲得了城市居民身份，農(nóng)村勞動力的流動過程是：外出→留城。而我國農(nóng)村勞動力流動的過程是不一樣的，勞動力進城打工不一定能在城市留下來，中間要經(jīng)過多次回流，輾轉(zhuǎn)反復(fù)。勞動力流動的過程是：外出→回流→留城，中間至少要經(jīng)過3個環(huán)節(jié)，才能順利完成一個勞動力的遷移過程。外出－回流－再進城，是目前中國多數(shù)農(nóng)民工正在年復(fù)一年重復(fù)著的人生軌跡，它包含了太多的故事和辛酸，也充滿了太多的無奈和希望。因此，我國農(nóng)村勞動力流動和轉(zhuǎn)移實際上走了一條與國際上一般勞動力遷移過程完全不一樣的道路：即有流動無轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)移很少，勞動力流動的過程是分割的。為什么我國農(nóng)村勞動力流動過程是分割的？為什么絕大多數(shù)農(nóng)民工不得不像候鳥一樣來回遷徙？問題的根源是不合理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
加快城市化有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)
根據(jù)經(jīng)典人口遷移理論，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差異導(dǎo)致了人口遷移，遷移加快了城鎮(zhèn)化；城市現(xiàn)代部門由于吸收了大量農(nóng)村廉價勞動力而不斷擴張，結(jié)果加快了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，加快了宏觀經(jīng)濟的發(fā)展。因此，要追求經(jīng)濟社會發(fā)展和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，就要加快人口遷移和城市化。特別是在目前外需受阻、經(jīng)濟下滑的情況下，更要阻止農(nóng)民工的大量回流，通過加快城市化步伐，擴大內(nèi)需，推動經(jīng)濟增長。
加快農(nóng)村勞動力和人口向城市轉(zhuǎn)移，推動中國城市化的進程，在當(dāng)前及今后一個時期顯得尤其重要。一是保持宏觀經(jīng)濟持續(xù)快速增長的需要。與同等發(fā)達水平的國家相比，我國第三產(chǎn)業(yè)還有較大的成長空間。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，主要是因為城市化相對滯后造成的，這嚴(yán)重影響了工業(yè)化的效率。因此，要保持第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)繼續(xù)較快的發(fā)展，就必須加快城市化和城市經(jīng)濟的發(fā)展。二是農(nóng)村勞動力和人口戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的需要。到2020年，如果要實現(xiàn)全面小康目標(biāo)，按55%的保守城鎮(zhèn)化率（仍低于世界平均水平和同等發(fā)展水平國家的平均水平）計算，并考慮人口自然增長等因素，那么屆時將有近兩億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口。如何妥善安置這些必須轉(zhuǎn)移的人口？這是一大難題。三是促進農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的需要。受耕地等農(nóng)業(yè)資源的稀缺性限制，農(nóng)業(yè)收入增長潛力不大，并且不穩(wěn)定；農(nóng)民收入增長將越來越依靠非農(nóng)收入和工資性收入增長，依靠農(nóng)民外出打工。因此，今后要保障農(nóng)民收入穩(wěn)定增長，就必須發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市化，必須加快農(nóng)村勞動力流動轉(zhuǎn)移，必須有計劃地減少農(nóng)村人口。四是保障糧食安全的需要。在耕地資源受限制的情況下，糧食產(chǎn)量的提高將主要依靠耕地利用效率的提高，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，有利于耕地的規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營。五是縮小城鄉(xiāng)差距統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要。目前，我國城鄉(xiāng)居民的收入差距已由改革之初不到2∶1，擴大到目前的3.4∶1，達到建國以來的最高水平。應(yīng)積極創(chuàng)造條件逐步放開對農(nóng)村人口進城的限制，以利于經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，促進社會和諧和穩(wěn)定。
確立以促進農(nóng)民工就業(yè)為目標(biāo)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策
經(jīng)過30年的改革開放，我國從總體上已進入工業(yè)化的中期階段，工業(yè)化必然帶動城市化，客觀上要求加快農(nóng)村勞動力流動和遷移過程的統(tǒng)一。這既是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)民增收和推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，也是保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長、縮小城鄉(xiāng)差距和實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。因此，今后要在發(fā)展戰(zhàn)略上必須高度重視加快農(nóng)村勞動力流動轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化；在政策布局上，緊緊圍繞加快農(nóng)民工流動轉(zhuǎn)移這一主線，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。一方面，從戶口管理制度、城市住房制度、社會保障體系、維權(quán)工作、基礎(chǔ)設(shè)施等方面改革創(chuàng)新城市政策體系，為農(nóng)民工進城營造良好的發(fā)展環(huán)境；另一方面，多管齊下加大新農(nóng)村建設(shè)力度，為返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)造條件。
第一，堅定不移地改革城鄉(xiāng)分割的戶口管理制度，清除勞動力遷移的制度性障礙。改革的難點是剝離戶口制度背后的城市偏向性的各種福利制度，改革的目標(biāo)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，使外來農(nóng)民工在就業(yè)、社會保障、獲得公共服務(wù)等方面能夠享受到與城市居民同等的權(quán)利。
第二，改革城市住房制度，加快建立面向包括農(nóng)民工在內(nèi)的低收入階層的經(jīng)濟適用房和廉租房制度。為此，一要做好城市發(fā)展規(guī)劃，增加住房建設(shè)投入，建設(shè)一批面向農(nóng)民工的經(jīng)濟適用房和廉租房；二要允許就業(yè)穩(wěn)定的農(nóng)民工購買經(jīng)濟適用房；三要改造城市中已經(jīng)存在“民工村”，盡可能防止城市“貧民窟”現(xiàn)象膨脹；四是以大中城市城鄉(xiāng)接合部為依托建設(shè)一批基礎(chǔ)設(shè)施比較齊全的外來人口居住社區(qū)，為剛進城的農(nóng)民提供周轉(zhuǎn)房。農(nóng)民工住房政策比較復(fù)雜，對這個問題考慮得越早，就會越主動。
第三，建立覆蓋農(nóng)民工的社會保障體系。針對農(nóng)民工收入低且就業(yè)不穩(wěn)定的特點，建立適應(yīng)農(nóng)民工特點的低交費、低水平、廣覆蓋、安全接轉(zhuǎn)和可持續(xù)的社會保障制度。
第四，加大對農(nóng)民工的維權(quán)工作力度。要建立健全勞動用工制度，維護農(nóng)民工勞動權(quán)益。
第五，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是要加大小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的力度。政府要把小城鎮(zhèn)發(fā)展作為一項大的發(fā)展戰(zhàn)略納入國家和各地發(fā)展規(guī)劃，加大對小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，運用市場機制，調(diào)動社會投資的積極性，建立可持續(xù)的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入和管理體制。
第六，大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，加大對現(xiàn)有農(nóng)村勞動力和農(nóng)民工的培訓(xùn)力度，用10年的時間培養(yǎng)出一代有文化有技術(shù)的新人。這應(yīng)是今后新農(nóng)村建設(shè)的核心內(nèi)容。首先要高度重視對40歲以下尤其是25歲以下青年勞動力的教育和培訓(xùn)工作；其次要對農(nóng)村學(xué)齡兒童實行強制性9年制義務(wù)教育，鼓勵完成高中教育。再其次是加大農(nóng)民工技術(shù)培訓(xùn)力度，切實提高農(nóng)民工的人力資本。
第七，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，重點是實現(xiàn)“村村通”工程。建議將資金重點用在通電和通廣播電視工程上，因為這有利于促進農(nóng)村人口觀念的轉(zhuǎn)變和人力資本的提高，有利于推動農(nóng)村勞動力流動。
第八，完善農(nóng)村土地制度，建立和規(guī)范土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。 一要重視和維護農(nóng)民土地所有權(quán)，不得隨意征用和侵占農(nóng)民土地；二要積極探索和建立土地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)機制，要鼓勵土地流動和轉(zhuǎn)包，特別是要鼓勵那些有意留在城市的農(nóng)民工及家人放棄土地經(jīng)營權(quán)并獲得相應(yīng)的補償；三要積極探索和建立農(nóng)村人口進城宅基地置換制度，降低農(nóng)民在城市置房的成本和遷移成本。
第九，因地制宜地做好村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，允許農(nóng)民到就近的集鎮(zhèn)建房。在新農(nóng)村建設(shè)中，要注意防止兩種傾向：一是借村莊整治為名，大搞大拆大建，強迫農(nóng)民集中居住；另一種傾向是放任農(nóng)民自行建房，這雖然不違背農(nóng)民意愿，但也不負責(zé)任。因此，對農(nóng)民建房要給予正確引導(dǎo)。房屋問題是一個大問題，既涉及農(nóng)民收入和消費，又涉及到是否有利于農(nóng)村勞動力流動轉(zhuǎn)移和推動經(jīng)濟增長，值得引起政府的高度重視和關(guān)心。
第十，促進返鄉(xiāng)農(nóng)民工再就業(yè)。各地政府應(yīng)對返鄉(xiāng)農(nóng)民工再就業(yè)進行分類指導(dǎo)，及時出臺相應(yīng)的就業(yè)扶持政策，如稅收減免或低息貸款等，為其在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)創(chuàng)造條件。特別要加強對農(nóng)民的金融支持，建立和完善農(nóng)村信貸和保險體系。根據(jù)新經(jīng)濟遷移理論，增加農(nóng)村投入，發(fā)展農(nóng)村金融，改善農(nóng)村市場流動性，是緩解和調(diào)控城鄉(xiāng)勞動力流動的重要手段。
總之，我國的改革和發(fā)展到了一個十字路口：是繼續(xù)把大量的人口滯留在農(nóng)村，還是把他們轉(zhuǎn)移到城市？這將決定和產(chǎn)生兩種不同的發(fā)展戰(zhàn)略，決定兩種不同的命運。加快農(nóng)民工進城，不僅是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本途徑，更是保持宏觀經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的根本途徑。只有越來越多的農(nóng)民變成市民，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率才能提高，農(nóng)業(yè)作為一個產(chǎn)業(yè)部門才有可能擺脫弱勢地位；工業(yè)化和城市化過程中的農(nóng)民工遷移和留城過程才能和諧統(tǒng)一，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)才能最終得以解決。因此，當(dāng)前絕不能因為宏觀經(jīng)濟形勢不好、城市就業(yè)壓力加大，就把農(nóng)民工趕回家，更不能懷疑加快推進城市化的正確性和信心。要堅定不移地推動農(nóng)村勞動力向城市流動，堅定不移地為農(nóng)民遷移進城創(chuàng)造條件，這是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和社會主義新農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的根本途徑。 （來源：中國信息報）
