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2024年11月24日
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2017年中央一號文件，《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》5日正式發布。國家連續14年把一號文件定位在三農，不可謂對“三農”工作不重視。如何防止中央的惠農政策被懸空，防止各級止步于傳達傳達，墻上掛掛，可以引入第三方的評估，倒逼政策的執行。當然在文件的制定過程中，也要注意考核可量化的指標體系，引入群眾滿意度指標，提高一號文件政策的精準性與可執行性，使惠農政策真正惠民。
隨著工業化城鎮化的快速推進，更多的人從溫飽進入小康階段，我國的食物供給不僅面臨數量安全，而且還面臨質量安全，如何滿足這種數量與質量的雙安全，對人均資源稀缺的我國的確是一大挑戰。如何促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足“質”的需求轉變，今年一號文件有不少政策亮點：
第一個亮點：對農業供給側結構性改革進行了更精準、更深入的布置。
一號文件提出：要全面提升我國農產品質量和食品安全水平，通過產業鏈價值鏈重塑，把農業從過去的單純數量型生產逐步向提升質量轉變。通過優化產品產業結構，著力推進農業提質增效。重點發展優質稻米和強筋弱筋小麥，經濟作物要優化品種品質和區域布局，培育國產優質品牌。做大做強優勢特色產業，實施優勢特色農業提質增效行動計劃，進一步優化農業區域布局。深入開展農獸藥殘留超標特別是養殖業濫用抗生素治理，嚴厲打擊違禁超限量使用農獸藥、非法添加和超范圍超限量使用食品添加劑等行為。健全農產品質量和食品安全監管體制，強化風險分級管理和屬地責任，加大抽檢監測力度。建立全程可追溯、互聯共享的追溯監管綜合服務平臺。鼓勵生產經營主體投保食品安全責任險。抓緊修訂農產品質量安全法等等。
第二個亮點：推行綠色生產方式，提高農業可持續發展能力。
一號文件提出要推行綠色生產方式，增強農業可持續發展能力。具體包括推進農業清潔生產，深入推進化肥農藥零增長行動，開展有機肥替代化肥試點，促進農業節本增效。集中治理農業環境突出問題。實施耕地、草原、河湖休養生息規劃。開展土壤污染狀況詳查，深入實施土壤污染防治行動計劃，繼續開展重金屬污染耕地修復及種植結構調整試點。擴大農業面源污染綜合治理試點范圍。加大東北黑土地保護支持力度等等。
第三個亮點：開發農業的多功能性，從單純的農業生產農民居住到休閑旅游與養老產業。
鄉村不僅僅是農民居住的地方，實際上鄉村還應該跟城市連起來，是城市居民旅游、觀光、度假、休閑的地方，未來農村也應該成為城市相當一部分居民的養老產業的聚集地。這就是農業的多功能性。今年的一號文件擴展了農業的多功能性，提出要大力發展鄉村休閑旅游產業。充分發揮鄉村各類物質與非物質資源富集的獨特優勢，利用“旅游＋”、“生態＋”等模式，推進農業、林業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合。豐富鄉村旅游業態和產品，打造各類主題鄉村旅游目的地和精品線路，發展富有鄉村特色的民宿和養生養老基地。培育宜居宜業特色村鎮。圍繞有基礎、有特色、有潛力的產業，建設一批農業文化旅游“三位一體”、生產生活生態同步改善、一產二產三產深度融合的特色村鎮。集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體。
我國城市現在已經變成了老齡社會，目前在城市想住養老院北京好的要排50年隊，如果在農村能夠大量開發養老產業，讓城里60歲老人退休后到農村養老，把鄉村的一部分變成城里老人養老的地方，效果一定不一樣。最近到德國的小鎮，看到居民的房子花園都很大。隨便走進一個大花園，進去后遇到一位老人在搞花，對我們特別熱情。他原來在德國的中心城市工作，退休之后就在農村買了一個房子，經過二十多年的建設，他的花園房子建得非常的漂亮。但是一旦過了80歲以后，他就會把房子賣掉，重新回到城市去。因為人老了之后養老院醫療設備還是城市好。但有20年時間在農村小鎮生活。這些人在城市積累了很多資金，在農村待了20年會對村莊投入很多錢進行改造。德國農村改造建設得那么美，跟這一撥人有很大的關系。所以我國老齡化社會來臨，如果能夠把鄉村這個職能給考慮進去，農村可以成為城里老人退休后養老的地方，一定可以吸引一筆相當大的獎金，農村人員的結構也因此得以改變。
第四個亮點：農村集體建設用地乃至宅基地的堅冰有可能打破。
一號文件指出探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。加大盤活農村存量建設用地力度。允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合發展。當前我國農村休閑農業、鄉村旅游、鄉村養老等新產業新業態用地需求旺盛，一號文件提出盤活集體建設用地，打造田園綜合體，允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合發展。
文件還提出，支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和收益、集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。
一號文件要貴在執行，通過引入第三方的評估來提高政策的執行力。
國家連續14年把三農問題作為一號文件的主題，反映出決策層對“三農”問題的高度重視。但如何讓這些惠農政策真正地受惠于民，核心問題還是貴在落實。遺憾的是，許多惠農政策實際執行的效果并不太明顯。經常在基層調研走動，你會發現，農民的真實感覺與中央的政策目標還真有不少的差距。如何解決中央惠農政策的真正落實問題，還有許多工作要做。一號文件需要“一號”執行力。農民盼望好政策,更盼望好政策不折不扣、不走樣、不變形地得到執行。
應該在一號文件執行中引入第三方的評估，提高政策的執行力。第三方評估是創新政府管理方式的重要措施，通過加強外部監督，更好推動各項三農政策的落實?！暗谌皆u估”的工作量可能非常大，可以通過抽查解決。通過第三方的評估工作來發現哪些政策好，哪些經驗可以復制、推廣，也可以發現政策的薄弱環節。第三方評估則通過社會機構和群眾的視覺來評價政策效果，更全面、更客觀、更接地氣，因此，將第三方評估機制納入政策評估考核，是對一號文件執行工作的倒逼，為防止虛假執行增添新舉措。
對于一號文件第三評估機制來說，就要抓好誰來評估、怎樣評估、評估結果如何使用等具體實在的問題，只有把這些問題都解決好了，第三方評估才能真正起好作用。“第三方評估”應該是獨立的、客觀的，可以由中央委托有關機構進行，把評估工作抓嚴抓細抓實。第三方評估機構既非政策制定者，也非執行者，防止各級政府在考核評價體系中既當運動員又當裁判員的現象，充分發揮社會監督作用，使各項政策數據更加可靠、更加公正。
一號文件政策制定注意可操作性，提高政策的透明度。
可以制定一號文件政策的考核辦法，該辦法將第三方評估納入考核。第三方評估將主要針對相關指標完成進行考慮，要注意政策的具體識別和準確性、程序的規范性和群眾的認可度、群眾滿意情況等“軟指標”。政策制定可以分為宏觀層面與微觀層面。宏觀層面講大政方針，微觀層面可以具體量化指標。任何一項好的制度，要真正發揮出應有的效果，必須要抓好制度的設計和執行。
在第三方評估中要提高政策的透明度。農民群眾應該擁有更多“發言權”，可以有效避免“數字出官”“官出數字”的現象，推動三農工作的群眾滿意度，提高政策的執行力。
（鄭風田 作者為中國人民大學農業與農村發展學院教授、國家發展與戰略研究院研究員）
