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2024年11月24日
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“千斤重擔，壓力陡增”。
1月30日晚間，山東省蒼山縣農安辦的一位負責人用這八個字婉拒了記者的采訪。
用這位負責人的話來說，“管著‘山東南菜園’,要保證蔬菜安全，‘千斤’壓力并不夸張”。
這個“陡增”來源于2016年中央一號文件——“強化食品安全責任制，把保障農產品質量和食品安全作為衡量黨政領導班子政績的重要考核指標。”
輿論普遍認為，此舉或意味著“舌尖上的安全”將與領導干部的“官帽”緊密聯系在一起。
“對于中央的表態，地方相關官員感覺壓力大是必然的。此舉也正是為了督促地方政府把更多精力放在食品安全問題上。”南開大學法學院教授宋華琳在接受《法制日報》記者采訪時說，2016年中央一號文件再次強調食品安全責任制，因為食品安全與農產品質量安全、農業發展有著密切聯系。食品安全責任制包括生產經營者的主體責任、相關部門的監管責任、各級黨委和政府的領導責任。下一步，從中央到地方應全面抓好安全生產責任制和管理、防范、監督、檢查、獎懲措施的落實。
雷厲風行下仍不盡如人意
兩年內，市人大代表就食品安全兩次質疑，可板子卻不知道打在誰身上。
這是媒體記者一年多前在廣東省深圳市采訪時的見聞。在座談會上，當人大代表們問，這座城市這些年投入數億元，提了如此多構建食品安全的政策規劃，現在落實多少？面對這一問題，實務部門負責人說，這個機構是剛成立的，他是剛上任的，落實和執行情況還要進一步梳理才能回答。
這樣的回答似乎代表了目前中國很多城市食品安全問題的監管情況——機構調整了，機構負責人也多次變化，但食品安全問題依然存在。
也就是說，錢花了，效果如何、向誰問責、板子打在誰身上，卻不知道了。
“這也說明一項制度若存在推責的漏洞，當需要問責的時候，問責就不可能進行下去。”這座城市的法制辦相關負責人似乎一語道破了其中“玄機”——現在部門立法中最重要的一個現象就是從以前的爭權到現在的推責。一旦出了問題，各個部門都能找到理由推脫。
“據媒體披露，近七年來在國內所發生的一系列重大食品安全事件中，背后都有監管不力的影子，造成監管不力的一個重要因素直指行業監管人員瀆職與腐敗，在個別地區甚至出現執法人員充當違法企業保護傘的情況。七年來，食品安全事件涉案公職人員數量呈現逐年增多趨勢。”中央財經大學法學院教授高秦偉向記者介紹說。
對此，中國社會科學院法學研究所研究員孫憲忠表示認同：“近年來的食品安全事件，對相關企業的司法追責做到了雷厲風行，但對失職、瀆職的監管者的司法問責未到位。到目前為止，真正因為食品安全而落馬的官員很少。同時，食品安全事件問責還表現出隨意性強、問責不持續等特點。”
“有的地方只追究具體職能部門監管人員的責任，有的卻選擇追究地方政府領導責任。食品安全事件發生后，如何追究政府部門的監管失職責任？如何認定責任？這些困惑都加劇了現實中食品安全事件問責的混亂。”孫憲忠說。
明文規定下尚不健全
正因問責不力，2016年中央一號文件中提出了“強化食品安全責任制”。
“其實，這幾年的中央一號文件都講過食品安全問題，去年提出數量質量雙安全，今年提出加強責任制。因為我國食品的生產地和銷售地是不同的，有些地方出于地方保護主義，不一定很認真貫徹落實文件，不認真查處本地生產企業。”中國人民大學農業農村發展學院副院長、食品安全專家鄭風田在接受《法制日報》記者采訪時說，“中央希望通過食品安全責任制給相關部門以及官員提個醒，一個地方出現食品安全問題，就處理領導干部，這樣會遏制一部分地方保護主義，讓地方領導真正關注食品安全。”
江蘇省人民檢察院公訴一處副處長鄭雯靜曾對近三年江蘇省檢察機關查辦的與食品有關的瀆職案件進行統計，她注意到，在涉案的41人中，有接近三分之二是行政不作為，有三分之一是行政亂作為，而且全部來自基層一線執法部門。
“通過辦理這些案件，發現有些問責困難案件是因為分段監管，部門過多，職責交叉。有時候執法有沖突，有時候有脫節。比如主管部門的規定之間有可能存在不一致的地方，地方法規和中央法規之間也會有沖突的地方，包括有些問題沒有部門去管。”鄭雯靜分析說，“而在這方面，新食品安全法有了較大突破。比如在行政問責的主體上，不僅包括了地方政府，而且也包括行政執法機關的上級主管部門，包括監察機關都是問責的主體。另外還明確了對哪些情形必須要問責。”
那么，問題來了，法律已經明文規定，為何問責效果并未盡顯？
對此，宋華琳的解讀是：“關于食品安全及其行政問責的立法雖然存在，但是并不健全，也沒有形成體系。任何一種監管都不能寄托于某一部法律單一的指引和規范，需要建立一個全面立體的法律體系，自上而下應該有基本的法律、行政法規、規章和地方性法規等共同建立法律保障體系。”
“應該注意到，配合相關立法的具體制度也不健全，該領域的行政問責可以說基本上沒有制度依據，缺乏基本的績效評估規則。相關的制度往往伴隨著具體的重大食品安全事件而誕生，具有一定的滯后性，這種出現問題才進行補救的措施并不可取。”宋華琳說。
此外，高秦偉分析說：“問責標準不明，干部責任難以界定，是當前食品安全問責的主要困難與問題。雖然我國已經確立了食品安全統一監管制度，但是在現實當中，分段監管的模式還是沒有得到根本改善。在追究行政責任時，面對過于龐雜的問責群體，具體的責任也會難以區分。”
列入考核后需規范完善
鄭風田告訴記者，2016年中央一號文件的提法，是中央首次將食品安全與領導“官帽”緊密相連，“只有列入考核指標，地方政府才會重視，列與不列，很不一樣，列入后官員就會愿意甚至主動去關注、查處”。
在食品安全與“官帽”緊密相連的情況下，如何將“最嚴肅問責”落到實處？
駐國家食品藥品監督管理總局紀檢組監察局第二紀檢監察室主任張鵬濤認為，問責不能有盲區，既要處理亂作為，也要處理不作為。現在有些領導干部抱著“只要不出事，永遠不做事；不求過得硬，但求過得去”的心態，在職不做事，有責不擔當。這種心態表面上是慵懶散，實際上是背離了為人民服務的宗旨。
“就像李克強總理講的一樣，這是一種變相腐敗，會嚴重弱化黨的治理能力，損壞黨和政府的形象。所以，要通過對不作為的問責，倒逼各級干部積極主動地把責任擔當起來，履行好它。”張鵬濤說。
食品安全專家則將落實“最嚴肅問責”的著眼點放在完善法律上。
在鄭風田看來，我國食品安全監管行政問責的法律法規還存在一些空白點。科學、高效、系統的食品安全監管行政問責法律制度亟待建立和完善，“目前行政問責在問責主體、問責事由、問責程序以及責任追究等方面都需要統一規范，需要統一法制”。
對此，宋華琳的建議是，除了要制定統一的行政問責法律外，建立和完善相關的配套制度也是不可或缺的，其中就包括建立問責啟動制度。這就要加強和健全異體問責機制，即強化人民代表大會問責、司法問責，規范和加強媒體問責，建立和完善公民問責。
“其次是建立問責救濟制度。問責工作難免出現偏差和失誤，成熟健全的問責制度應該具備相應的救濟措施，對問責失范進行補救。可以借鑒行政復議程序，賦予受處分官員對行政問責處分提出復議的權利，切實保障責任人的合法權益，依循‘有權利必有救濟’的原則，食品安全監管的工作人員被追究責任之后必然要有相應的救濟方式。”宋華琳說。
