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2024年11月22日
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近些年來，我國諸多大中城市頻繁發生嚴重的城市內澇災害，2000年以來，平均每年發生200多起不同程度的城市內澇災害。國家防汛抗旱總指揮部辦公室公布的數據稱，截至7月13日，今年全國有28省(區、市)1508縣遭受洪澇災害，因災死亡237人、失蹤93人，直接經濟損失約1469.80億元。
即便承擔著增強城市防澇能力重任的一些試點海綿城市，也未能幸免。據《中國經濟周刊》記者不完全統計發現，全國30個海綿城市試點中，有19個城市出現內澇(見表1)。 難道海綿城市在防治內澇方面沒有見成效？
兩年30個海綿城市建設試點
去年，我國以試點的方式正式啟動全國性的海綿城市建設。
2015年4月，在由財政部、住建部、水利部聯合開展的第一批海綿城市建設試點評審中，根據競爭性評審得分，濟南、武漢、廈門、鶴壁等排名在前的16座城市最終勝出，進入2015年海綿城市建設試點范圍，先行獲得國家財政億元支持，探路海綿城市建設。
一年之后，同樣在4月，在經過嚴格的競爭性評審之后，第二批海綿城市建設試點城市名單公布，北京、上海、天津、福州等14座城市入圍。至此，全國已有30座城市開展海綿城市建設國家試點。
國家先后公布兩批中央財政支持海綿城市建設試點，重點是要解決城市建設中的水環境、水生態和內澇問題。但是，目前效果還不能令人滿意。
據《中國經濟周刊》記者不完全統計，第一批試點的16個海綿城市中有10個發生內澇；第二批試點的14個海綿城市中有9個發生內澇。總體計算，目前已納入試點的30個城市中，共有19個城市發生內澇，占比63%。這其中包括北京、天津、重慶等直轄市，還包括福州、武漢、濟南、南寧等多個省會城市。
海綿城市已經試點一年，為什么在防治內澇方面仍沒有見到成效？
“不能因為這次水淹了，就說海綿城市試點失敗了”
作為美國藝術與科學院院士、北京大學建筑與景觀設計學院院長俞孔堅在近日出版的《海綿城市——理論與實踐》中指出了解決之道：要在國土和區域、流域尺度上，系統疏通自然水系之筋絡，建立生態基礎設施，才能讓一些城市告別“一下雨就看海”的尷尬境地。
在他看來，目前對海綿城市的理解，還有待于拓展，必須從流域、區域的角度，來認識海綿城市。“‘海綿’的概念遠遠比‘低影響開發’所涵蓋的范圍要大，要真正解決城市內澇問題，海綿城市的建設應該從源頭開始解決。必須從國土區域系統地考慮海綿城市的建設問題，應該在更大范圍內跟水利、農業等整體的系統治理結合在一起，而不應該只局限在城區的范圍來解決。”
記者注意到，《關于推進海綿城市建設的指導意見》提出將70%的降雨就地消納和利用的建設目標，圍繞這一目標設定的時間表是，到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求，2030年80%以上的面積達到目標要求。
這也就意味著，中央對試點城市考核的時間表是5~10年，而目前首批海綿城市試點工作啟動僅一年。
“海綿城市并不是一天就建成的，海綿城市可能需要5年、10年，甚至更長時間才能解決。我們也不能因為這次水淹了，就說海綿城市的試點失敗了。這些海綿城市試點，都有一定的示范作用。但是，這個示范意義大多是局部性的。生態水利和國土海綿系統建設是根本出路。”俞孔堅說。
任何一個城市，或依山，或傍水，或兼得山水為其整體環境的依托。記者注意到，在上述試點城市中，因清澈的海水而得名的三亞卻沒有發生內澇，這也是俞孔堅近幾年來投入大量精力，推廣海綿城市和幫助設計建設的試點城市之一。
三亞是中國過去30年轟轟烈烈城鎮化的一個精彩縮影。曾幾何時，作為改革開放和國際化的標本性城市，在全國普遍存在的城市病和城市建設誤區，在三亞都有體現。而讓三亞發生根本改變的是“城市雙修”工作。
三亞的“城市雙修”戰略始于2015年4月。當時住建部部長陳政高到三亞調研城市規劃和建設工作情況，結合當前我國城市發展建設的宏觀背景，提出在三亞開展“生態修復、城市修補”試點工作，并且成立工作領導小組。6月10日，住建部下發文件，原則同意將三亞列為“雙城”“雙修”綜合試點。三亞由此成為全國首個城市修補、生態修復試點市和目前唯一同時獲得海綿城市和綜合管廊建設綜合試點的地級市。
“三亞的‘城市雙修’工作積極探索城市內涵式發展之路，將為國內其他城市轉型發展提供可借鑒的經驗。”俞孔堅對三亞模式給予了肯定。
海綿城市建設投資每平方公里預計達1億元至1.5億元
第一批試點城市肩負著探路的使命。按照國家要求，它們要在3年時間內完成試點區域內的海綿體建設項目，最終實現徑流控制率等關鍵指標達標。
目前，海綿城市試點進入第二年，知情人士向《中國經濟周刊》透露，首批16城的中期考核驗收還未正式啟動，試點的各個地方都在緊鑼密鼓地按照制定的標準去建設。
現實的問題是，建設海綿城市需要巨大投資，錢從何而來？
中央財政不可或缺。去年公布的《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》提出，中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助，一定三年，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。這個分配標準是按照城市規模分檔確定的。
據《中國經濟周刊》記者了解，目前，在首批試點城市中，兩年的中央財政專項資金已經到位。
住建部部長陳政高曾公開透露，預計海綿城市建設投資將達到每平方公里1億元至1.5億元。住建部副部長陸克華在去年也表示，首批16座試點城市計劃3年內投資865億元，建設面積450多平方公里。
按當前國家海綿城市的建設規劃，有人估計，至2020年，全國658個城市建成區的20%以上面積需要達到設計標準，全國每年投資總額預計將超過4000億元。到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求，需要資金約16000億元。
海綿城市建設是一項有著萬億投資空間的巨大工程，中央財政的補助資金對于全國海綿城市的建設顯然是杯水車薪。
“在試點階段，中央財政撥款只是一種鼓勵的手段。鼓勵是一個導向，有積極意義。但是海綿城市的建設本身應該是每一個城市的事情，大量地建設海綿城市，不能僅靠財政撥款，至少不能僅靠中央財政。”俞孔堅說。
缺乏穩定收益回報是最大難題
中央財政補助當然能解決問題，但重點只解決局域性的問題，相對于巨額的海綿城市建設投入，中央財政補助顯然難以支撐。
對此，《關于推進海綿城市建設的指導意見》提出，堅持政府引導、社會參與。發揮市場配置資源的決定性作用和政府的調控引導作用，加大政策支持力度，營造良好發展環境。積極推廣政府和社會資本合作(PPP)、特許經營等模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設。
與此同時，中央還制定了獎勵機制。《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》專門規定，試點城市對采用PPP模式達到一定比例的，將按補助基數獎勵10%。
這無疑激發了社會資本參與海綿城市建設的積極性。《中國經濟周刊》記者了解，目前各地也將PPP作為資金籌集的重要渠道。公開資料顯示，按照預期，鶴壁市海綿城市試點建設總投資32.87億元，其中政府財政投資27.24億元，剩余5.63億元資金需靠政府與社會資本合作(PPP)模式來解決，PPP模式所占比例約17.1%。
PPP模式占比顯然不大。也就是說，盡管建設海綿城市的投資空間大，項目選擇多，但社會資本進入海綿城市建設領域仍選擇觀望。應該說，缺乏穩定收益回報，是海綿城市建設項目采取PPP模式的最大難題。
俞孔堅告訴記者，PPP模式在基礎設施上用得不錯，比如污水處理等項目，每年政府作為公共投入的部分是以購買服務的方式回報給投資商，這方面已經很成熟。但是，“PPP模式用在海綿城市，怎么計算公共服務？它不像一噸污水處理完了是干凈的，很容易計算出來。海綿城市相當于在建一個生態綠地系統。這部分的服務怎么計算是一個難點，據我所知，目前還沒有特別成功和完善的模式，PPP模式應用在海綿城市建設還有一定困難。”
