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2024年11月24日
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這些天，北京時而暴雨時而暴曬的天氣，讓家住在朝陽區常營地區黃先生叫苦不迭。每天早上，他都會和很多人一道，擠進開往市區的地鐵6號線，前往位于朝陽門的某國企上班。而在與地鐵6號線平行的朝陽路上，每天早高峰期間，從通州開往市區的汽車擁堵不斷。
黃先生及其所在的北京市，是中國城區常住人口1000萬人以上的超大城市出現人口壓力的一個縮影。從北京、上海、廣州三地今年上半年陸續公布的常住人口數據看，北京出現核心區人口減少，上海出現人口負增長，廣州出現人口增速階段性放緩。那么，這是否是這些城市人口控制和疏解政策的結果？超大城市人口規模如何調控？本報記者采訪了相關專家。
中國人口結構轉變是主因
近年來，為緩解城市人口壓力，中國一些超大城市地方政府紛紛出臺政策，大力推進人口疏解工作。相對應的現象是，這些地方的常住人口增速開始放緩。
上周，北京有關部門公布的統計數據顯示，2015年末，北京市常住人口比2014年末增加18.9萬人，但增幅下降，與2014年相比少增加17.9萬人。上海市的數據也顯示，相比2014年996.42萬的外來常住人口，2015年上海外來常住人口減少近15萬。廣州方面，2010年至2014年5年內，廣州的常住人口總共僅增長了30余萬人，總體看，“十二五”較“十一五”增速出現階段性放緩。
近年來，北上廣當地政府通過政策驅動，疏解了很多與超大城市定位不符的批發市場、中低端產業從業與就業者。在上海關停并轉的三高一低（高污染、高風險、高能耗、低產能）企業中，很多外來務工人員被調整。而嚴格的落戶政策，也讓部分外勞人員選擇離開。
中國超大城市人口出現增速放緩或者出現負增長的現象，這是否是當地政府人口調控政策帶來的直接影響？一些專家對此持懷疑態度。
“這是極為片面的。”中國社會科學院社會學研究所副所長、研究員張翼對本報記者分析，政府政策驅動并不是主要原因，這主要和中國人口結構的轉變有關。“從2012年開始，中國勞動力人口下降了345萬，此后3年都在下降，導致中國勞動年齡段人口總體趨于下降態勢。這給流動人口增加的凈值和比率帶來了一定沖擊，表現為中國流動人口增長量有所放緩。這和超大城市人口增長的變化存在耦合關系。”張翼說。
中國人民大學人口與發展研究中心教授顧寶昌在接受本報記者采訪時則認為，“通過政策將外來人口特別是其中所謂的低端人口‘清理’出去，導致了這些地方常住人口出現增長放緩。但對超大城市來說，這不一定有好處，也不可持續。”
大中小城市“同床異夢”
值得注意的是，在北上廣地方政府下一步的工作規劃中，核心城區人口疏解、嚴控城市人口規模等多成為重要內容。
根據北上廣此前公布的目標，到2020年，北京市城六區人口要比2014年下降15%左右，全市的人口調控目標是2020年人口要在2300萬以內。廣州市城市總體規劃提出，到2020年，市域常住人口控制在1800萬人以內；上海則提出2020年前控制在2500萬內。
為了控制人口，這些超大城市主要采取內部疏解、周圍承接的辦法。北京市提出，今年下半年，北京將推動城鄉接合部等重點地區公共安全隱患問題綜合整治，持續開展整治無證無照違規經營、打擊違法建設專項行動，加大對直管公房轉租轉借清理力度；同時著力抓好通州、順義、大興、昌平、房山等新城建設，積極承接中心城功能和人口疏解等。
廣州則提出，要深入推進廣（州）佛（山）同城化、廣（州）清（遠）一體化，加強廣（州）佛（山）肇（慶）等珠三角區域層面的規劃協調，試圖通過區域一體化發展，解決城市人口壓力。
在顧寶昌看來，北上廣各地政府目前在制定人口調控政策時存在的主要問題是意識問題。“一些超大城市的地方政府并沒有意識到，幫助和支持中小城市發展，就是幫助自己，實現雙贏。相反，這些地方政府認為，幫助周邊城市發展是一件吃虧的事情，因此即便是聲稱協同發展也是‘同床異夢’。”
“中國超大城市的人口問題和中小城市問題是相關的。”據顧寶昌分析，超大城市應該對中小城市的發展予以推動，并起到輻射作用，形成“超大城市帶動中小城市，中小城市緩解超大城市壓力”的有機可持續的良性循環。中國政府也早就提出大中小城市協調發展戰略，但一些大城市、超大城市落實不力，老是熱衷于搶占資源，導致自身規模越來越大，中小城市越來越萎縮。
張翼進一步分析，中國超大城市當前困局的形成，也和原來的政策引導有極大關系。重大項目、主要人力資源、社會服務業最尖端的配置以往總是往大城市集中。“現在考慮人口調控時，需要把項目投入、產業結構配置考慮進去。如果沒有這種思維，大城市為發展掏空中小城市的格局就不會改變。”
用市場之手疏解城市人口
雖然北上廣的地方政府在強力推行人口疏解，但是很多外來人口仍然努力在政策夾縫中尋找在超大城市扎根的機會。
記者在北京市朝陽區金臺里社區一個由地下室建成的出租房看到，盡管旁邊就是均價4萬多元一平方米的居民住宅區，但這個地下室出租房里過著的卻是另一種生活。悶熱且流通不暢的空氣、公共衛生間和洗漱間，狹窄的走廊上，只有在早晚時段才會集中出現人流。房東告訴記者，這里有40多個房間，大概居住著100多人，大多在附近酒店、飯店上班，也有從事快遞行業的。對整個城市經濟來說，這是實打實的推動力。
“超大城市既需要人口增加帶來的規模效益，又對人口集聚帶來的各種壓力不堪重負。這個問題本身是個悖論。”張翼表示，在科學技術這一變量是一個線性變化的前提下，勞動人口的增加在常量上是決定一個地區國民生產總值的重要因素。“所以，超大城市做人口的減法往往難于做經濟的加法。”
如今，北上廣的地方政府希望通過一定政策，把高學歷的人才留下來，而將人力資本較低的人口疏解出去。但是，這帶來的首要問題就是城市所需要的服務業成本大幅增加。
因此，這些地方政府要考慮的是，在人口疏解過程中，究竟把人口數量放在第一位，還是把人口結構放在第一位？
張翼對此建議，首先，超大城市要走內涵式發展之路，并保持與之匹配的人口結構。“國外的大城市，不管是巴黎、東京還是紐約，其大城市核心區人口仍然在保持上升趨勢，因為只有城市規模、產業集聚達到一定程度，才能互相提供就業機會，并高效率利用市場。目前為止，國內超大城市單位面積的產值仍然很低。”
其次，要通過產業結構調整和市場之手來疏解人口。張翼表示，城市在發展過程中，尤其是到工業化完成的中后期階段，大城市與周邊城市會形成物流、人流、資金流等網狀的功能匹配關系。如今，中央已經提出“京津冀”協同發展等戰略，這啟示相關的超大城市，要勇于嘗試突破現有行政區劃的一些局限，舍得將部分優質產業和資源疏解出去，通過市場之手的力量，拉動相關人口在城市周邊形成相應的城市功能區劃。
第三，要走城市友好型發展之路，不僅要對本地戶籍的人友好，還要對流動人口友好。張翼表示，離開了一個個具體的人，只是按照規劃、計劃方式來治理城市，往往會把城市逼上另一個極端。“只有解決好這些流動人口在教育、醫療、戶籍等方面的基本公共服務均等化問題，超大城市才能在人口、資源與利益的不斷調整中達到一個平衡點。”張翼說。
