以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2024年11月24日
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2011年初，二三線城市春節(jié)擁堵的報(bào)道，讓去年就開(kāi)始的“城市病”檢討，找到了新目標(biāo)。與此前“首堵”的辛辣相比，各界已不是那么義憤填膺，在憂心中更多的是反思背后的深層因素。
大規(guī)模擁堵在這些快速成長(zhǎng)中的二三線城市，還不是常態(tài)，但如果中國(guó)城市化的路徑?jīng)]有變化，“城市病”降臨這些城市，只是個(gè)時(shí)間問(wèn)題。因?yàn)檫@些城市中的絕大部分，將在未來(lái)5年成為百萬(wàn)人口的大城市。
這是中國(guó)城市化必然的趨勢(shì)，是回避不了的新課題。但中國(guó)能承載多少百萬(wàn)人口的大城市？這些二三線城市、未來(lái)的百萬(wàn)人口大城市，真的準(zhǔn)備好進(jìn)入大城時(shí)代了嗎？
需要多少大城？
剛剛過(guò)去的2010年，四川第二大城市綿陽(yáng)有一項(xiàng)數(shù)據(jù)值得驕傲：全市城鎮(zhèn)登記戶籍人口達(dá)到108萬(wàn)。盡管四川擁有近9000萬(wàn)人口，但此前除成都外，省內(nèi)還沒(méi)有哪個(gè)城市的非農(nóng)業(yè)人口超過(guò)100萬(wàn)。
到2015年，四川“特大城市”的隊(duì)伍還將繼續(xù)擴(kuò)大。根據(jù)一項(xiàng)雄心勃勃的“大城市群”計(jì)劃，從2011年起的未來(lái)5年內(nèi)，四川將以成都為中心，重點(diǎn)建設(shè)包括綿陽(yáng)、南充、自貢、宜賓、瀘州、內(nèi)江、達(dá)州、攀枝花8座“特大城市”。
但“特大城市”不可能無(wú)限的增加。四川，或者說(shuō)整個(gè)中國(guó)究竟能容納多少百萬(wàn)人口級(jí)的大城市？
按照中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院總規(guī)劃師王凱的分析，中國(guó)城市化在“十二五”乃至“十三五”都將持續(xù)快速發(fā)展，到2030年后，才會(huì)進(jìn)入一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期。到那時(shí)中國(guó)城市人口可能將超過(guò)10億。
這10億城市人口將在中國(guó)形成多少座大城市呢？迄今為止，只有麥肯錫咨詢公司做過(guò)相關(guān)的預(yù)測(cè)，稱(chēng)到2025年，中國(guó)將出現(xiàn)221座百萬(wàn)以上人口城市，其中包括23座500萬(wàn)以上人口的城市。
這是一個(gè)驚人的數(shù)據(jù)。不過(guò)，一個(gè)國(guó)家特大城市的多少，既取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市人口多少，也取決于該國(guó)的土地和能源等各種資源。
那么中國(guó)的土地、環(huán)境等資源要素能承載如此多的百萬(wàn)人口城市嗎？
百萬(wàn)城市人口意味著需要近百平方公里的建成區(qū)來(lái)承載，但中國(guó)眾多城市不僅用完了每年的土地指標(biāo)，而且還在透支未來(lái)的發(fā)展空間。例如，上海浦東已經(jīng)把2020年度的土地指標(biāo)都用完了。而廣州番禺2010年的用地指標(biāo)早在2004年就已經(jīng)用完，其2020年的指標(biāo)是284平方公里，但到2009年，該區(qū)的用地規(guī)模已有269.18平方公里。
在未來(lái)，如此多百萬(wàn)人口城市的建設(shè)，地從何處來(lái)？人往何處集聚呢？不僅如此，城市環(huán)境、水等資源承載力也考驗(yàn)著這些百萬(wàn)人口城市的建設(shè)計(jì)劃。
據(jù)世界銀行2007年研究報(bào)告顯示，2003年，58%的中國(guó)城市居民暴露在顆粒物濃度高于100微克的環(huán)境中，“是美國(guó)年均水平的兩倍”。在全球20個(gè)污染最嚴(yán)重的城市中，中國(guó)占了16個(gè)，排首位的是攀枝花——四川計(jì)劃中的百萬(wàn)人口特大城市之一。
同時(shí)，中國(guó)的水質(zhì)也在不斷惡化，90%的河流呈現(xiàn)嚴(yán)重污染現(xiàn)象，62%的河水不適宜魚(yú)類(lèi)生存。目前中國(guó)660座城市中，400多個(gè)城市供水不足，其中嚴(yán)重缺水城市110個(gè)，城市年缺水總量達(dá)60億立方米。主要城市中將近一半城市的飲用水不合格。
中國(guó)大城市化的趨勢(shì)不可阻擋，但顯然注定荊棘滿途。
需要什么樣的大城？
中國(guó)能夠承載的百萬(wàn)人口城市不會(huì)太多，每一座“特大城市”的建設(shè)都彌足珍貴。這就更需要我們仔細(xì)思考，怎樣才能算得上大城市？
按照西方城市理論的標(biāo)準(zhǔn)，只要城區(qū)非農(nóng)業(yè)人口超過(guò)50萬(wàn)就可以稱(chēng)為大城市，特大城市需要人口超過(guò)100萬(wàn)，50萬(wàn)人以下的只能稱(chēng)為中小城市。但中國(guó)城市化在持續(xù)加速度30年后，城市人口已相當(dāng)于美國(guó)、日本等國(guó)家城市人口總和。如此大的城市人口基數(shù)，是否還要繼續(xù)參照西方的標(biāo)準(zhǔn)？“如果照搬西方標(biāo)準(zhǔn)，在東部沿海地區(qū)，有一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口都已超過(guò)50萬(wàn)，它們都是大城市？”相關(guān)專(zhuān)家反問(wèn)道。
顯然，中國(guó)大城市的標(biāo)準(zhǔn)需要重新考量了。麥肯錫咨詢公司在2008年研究中國(guó)城市化時(shí)，也不再拿那套標(biāo)準(zhǔn)來(lái)丈量中國(guó)城市了，而是將500萬(wàn)人口以上的城市劃歸大城市之列，巨型城市人口至少要在1000萬(wàn)人以上。
政界未動(dòng)，學(xué)界的討論已經(jīng)開(kāi)始。在《決策》采訪時(shí)，相關(guān)學(xué)者均認(rèn)為，未來(lái)中國(guó)大城市的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是城市非農(nóng)業(yè)人口100萬(wàn)、150萬(wàn)，抑或更高。這更符合中國(guó)實(shí)際，50萬(wàn)到100萬(wàn)非農(nóng)業(yè)人口的城市只能算作中等城市。
但當(dāng)一座城市城區(qū)非農(nóng)業(yè)人口超過(guò)100萬(wàn)或150萬(wàn)以上時(shí)，就算得上是大城市了嗎？
顯然不能。幾年前坊間將武漢、濟(jì)南等省會(huì)城市冠以“中國(guó)最大縣城”的稱(chēng)呼，特別是武漢等中西部城市的人口、建成區(qū)面積規(guī)模不可謂不大，但在市民眼中，仍然是縣城。這些城市除了大之外，別無(wú)其他。
人口集聚只是一項(xiàng)硬性指標(biāo)，大城市還需要哪些軟性指標(biāo)呢？
在王凱看來(lái)，首先要體現(xiàn)為人服務(wù)的城市才算是大城市。一座可愛(ài)的大城市必須要提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，生活在其中的人能夠享受到更宜居的生活環(huán)境，城市不僅能提供“崗位”，更要能提供“床位”。這就意味著城市的建設(shè)必須圍繞人，而不是圍繞物。“比如交通，過(guò)去判斷一個(gè)城市的交通好不好，就是看汽車(chē)暢通與否。今后的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該轉(zhuǎn)到車(chē)?yán)锏娜松?，?jì)算人到目的地是否通暢?！蓖鮿P說(shuō)。
另一方面，城市環(huán)境良好才能算作大城市，“不僅是自然環(huán)境優(yōu)良，還包括社會(huì)環(huán)境、生活生產(chǎn)方式等方面。”王凱分析說(shuō)，這就意味著大城市的門(mén)檻將會(huì)更高。
越大為什么越不快樂(lè)？
從純經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)考量，大城市是美好的。
由于規(guī)模效應(yīng)，大城市里不僅基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率更高，而且能集約使用資源。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)超大城市每平方公里承載人口1262人，特大城市是645人，大城市是457人，中小城市只有189人，超大城市的人口密度是中小城市的6.7倍。在經(jīng)濟(jì)效益方面，百萬(wàn)人口以上大城市的人均占地面積是中小城市的1/6，單位土地產(chǎn)出率卻是中小城市的40倍。
不僅中國(guó)如此，全世界都是這樣。世界GDP的25%是由僅占世界土地面積0.3%的城市地區(qū)生產(chǎn)的。
大城市的好處可以列舉出上百條，但吊詭的是，城市越大似乎更容易跌入爭(zhēng)議的漩渦。從逃離“北上廣”到“堵城”，每次城市爭(zhēng)論中，北京、上海等大城市都會(huì)被輿論架在火上烤一次。
并非公眾太苛刻，而是城市變得越大越不可愛(ài)了。
如今在中國(guó)，一邊是城市規(guī)模越來(lái)越大，一邊卻是諸如房?jī)r(jià)、堵車(chē)、噪音、污染等“城市病”越來(lái)越多，像一道道緊箍咒，纏繞著每一座大城市。
“人在地上走，頭頂上就只有井底蛙似的一小塊。很想跳過(guò)一個(gè)個(gè)高樓，往遠(yuǎn)處看看，使勁往遠(yuǎn)處看，但樓是一個(gè)比一個(gè)高，更上一層樓不能欲窮千里目?！币晃痪W(wǎng)友如此調(diào)侃。
在這些表層問(wèn)題的背后，是中國(guó)的“半城市化”、“淺城市化”以及土地城市化等更深層次的問(wèn)題。
2010年2月，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告2009》顯示，2001年至2007年，中國(guó)地市級(jí)以上城市市轄區(qū)建成面積增長(zhǎng)70.9%，但人口增長(zhǎng)只有30%。這意味著，中國(guó)城市化增長(zhǎng)中的“土地城市化”明顯高于人口的城市化，城市面積變得越來(lái)越大，但人口并沒(méi)有相應(yīng)地轉(zhuǎn)化為城市人口。
這并不是說(shuō)沒(méi)有相應(yīng)的人口集聚到城市中去，而是指大部分生活在城市中的人沒(méi)有真正的“化入城市”。2010年9月，中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略委員會(huì)發(fā)布《2008年中國(guó)城市化率調(diào)查報(bào)告》顯示，雖然中國(guó)的城市化率達(dá)到了46.59%，但城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤挥?3%。這也就意味著有13.6%即1.28億生活在城鎮(zhèn)里的人沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正城市化，呈現(xiàn)“半城市化”或“淺城市化”特點(diǎn)。
任何的城市化都不可能沒(méi)有病，從這種意義上來(lái)說(shuō)，“城市病”是享受城市人口聚集效應(yīng)所應(yīng)付出的成本。“中國(guó)現(xiàn)階段的城市病尤為突出，主要是因?yàn)橹袊?guó)城市化還不成熟，正處于發(fā)展的‘青春期’?！蓖鮿P對(duì)《決策》分析說(shuō)，“這個(gè)階段總會(huì)有所‘叛逆’，但可以通過(guò)前瞻性的規(guī)劃降低或減少‘叛逆的成本’?！?/p>
但城市病不是只有規(guī)劃就能解決的問(wèn)題，也不一定能讓中國(guó)的大城市越來(lái)越可愛(ài)。譬如“淺城市化”涉及到戶籍制度，土地城市化與土地財(cái)政息息相關(guān)，均是牽一發(fā)而動(dòng)全身的制度性問(wèn)題。
因此，二三線城市要走上百萬(wàn)人口大城之路，必須有改革的意識(shí)和覺(jué)悟。
準(zhǔn)備好了嗎？
未來(lái)10到20年，沒(méi)有人能擋得住人口向大城市集聚的趨勢(shì)。大城市帶來(lái)的是一個(gè)“人口巨型高密度社會(huì)”，在這樣的社會(huì)形態(tài)中，社會(huì)建設(shè)和管理創(chuàng)新將面臨一系列的挑戰(zhàn)?！霸诮鉀Q了交通擁堵、環(huán)境治理等城市病之后，大城市的社會(huì)問(wèn)題，不同社會(huì)群體之間的矛盾、不同階層之間的利益差距等問(wèn)題就會(huì)顯現(xiàn)?！蓖鮿P說(shuō)。
一個(gè)典型的例子是大城市中的流動(dòng)人口問(wèn)題，這是個(gè)與“淺城市化”直接相關(guān)的問(wèn)題。從各地政府的不完全統(tǒng)計(jì)來(lái)看，目前在一些大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部“棲息”著200萬(wàn)至600萬(wàn)流動(dòng)人口。他們?yōu)槌鞘邪l(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但同時(shí)也帶來(lái)了治安問(wèn)題頻發(fā)、社會(huì)保障缺失、身份差異帶來(lái)的歧視等各種問(wèn)題糾結(jié)在一起集中爆發(fā)，給大城市的發(fā)展與管理帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。
對(duì)此，一位東部省份的城市領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，他可以將自己地區(qū)包括農(nóng)村人口在內(nèi)的所有戶籍居民納入城市體系，但對(duì)于數(shù)十萬(wàn)流動(dòng)人口，“我實(shí)在不知道該怎么辦。”
這是所有城市都必須直面的新課題，不會(huì)因?yàn)槟闶窃凇氨鄙蠌V”還是某一座西部的中等城市而有差異，人口高度聚集之后，需要提高大城市的社會(huì)管理水平?！?00萬(wàn)人口與300萬(wàn)人口的城市管理水平，完全不是一個(gè)層次的概念。隨著人口的聚集，人口數(shù)量與管理水平之間不是直線的關(guān)系，是一種拋物線的關(guān)系，是一個(gè)向上翹的拋物線。”合肥市市長(zhǎng)吳存榮對(duì)《決策》分析說(shuō)。
為此，從2010年12月開(kāi)始，中央政法委、中央綜治委在全國(guó)35個(gè)市縣開(kāi)展社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)，并制定了《全國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》，精細(xì)化社會(huì)管理創(chuàng)新的主要內(nèi)容。合肥作為試點(diǎn)城市之一，“正在進(jìn)行的社會(huì)管理創(chuàng)新，就是要適應(yīng)特大型城市的人口集聚、人口流動(dòng)的變化、制度形態(tài)的變化、社會(huì)管理形態(tài)的變化等，來(lái)創(chuàng)新社會(huì)管理的方式和思路。同時(shí)維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，從而更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！眳谴鏄s說(shuō)。
更進(jìn)一步說(shuō)，社會(huì)管理創(chuàng)新需要整個(gè)城市素質(zhì)的提高。清華大學(xué)人文社會(huì)學(xué)院院長(zhǎng)李強(qiáng)認(rèn)為，許多問(wèn)題在村子里不會(huì)成為什么大問(wèn)題，但對(duì)于城市居民可能會(huì)帶來(lái)較大的麻煩。城市對(duì)居民的基礎(chǔ)素質(zhì)要求較高，而中國(guó)的城市化規(guī)模恰恰是世界上沒(méi)有先例的，面臨著使數(shù)億人口改變生活方式、生產(chǎn)方式的艱巨努力。
大城時(shí)代的城市化之路，任重而道遠(yuǎn)。
