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2024年11月21日
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郭萬達（1965-），江西甘南人，綜合開發研究院（中國·深圳）副院長，研究員，研究方向：經濟理論；
辛華（1965—）遼寧鳳城人，綜合開發研究院（中國·深圳）城市資源平衡與產業發展研究中心主任，副研究員，博士，研究方向：城市資源與產業協調發展。
[摘要]承載力是一個動態的有機綜合體，承載力出了問題，本質上就是發展方式和資源利用方式出了問題。未來30年深圳的發展，就要著力打破“承載力局限”，深圳發展的潛力還遠沒有用完，深圳要加快轉變發展方式，通過效率提升承載力，打破資源的極限和增長的極限，承載更多的產業、更多的就業、更多的人口，完成好國家賦予特區承擔探索試驗的職責和歷史使命。
[關鍵詞]承載力 發展方式 效率 深圳作為我國改革開放的“試驗田”和“排頭兵”，在過去30年，深圳以敢為天下先的勇氣，最大限度地獲取并利用各種稀缺的發展“資源”，快速推進現代化建設, 創造了世界工業化、城市化和現代化發展史上的奇跡。面向未來的30年，深圳還能不能繼續發展，能不能承載更多的人口、創造更多的就業、產出更大規模的經濟，能不能成為現代化國際化大都市，這是必須回答的一個重大問題。
承載力問題，本質上是發展方式問題
承載力，又稱資源承載力(Resource Bearing Capacity)，聯合國教科文組織定義為:“一個國家或地區的資源承載力是指在可以預見到的期間內，利用本地能源及其自然資源和智力、技術等條件，在保證符合其社會文化準則的物質生活水平條件下，該國家或地區能持續供養的人口數量。”由此可見，承載力是一個復雜系統，其承載量既取決于資源系統本身，包括資源的數量、質量、資源的開采條件以及人們利用資源的程度、方式與手段等；又取決于資源系統與人口、環境、經濟和社會系統的相互協調程度。
在人與自然的大系統中，人的發展變化主要依賴于開發利用自然資源。人口的增加、經濟的增長、福利的提高都是以一定資源的消耗和一定程度的環境惡化為代價來實現的。承載力的提出，其本身重要的意義，就是要求人們必須把自然界看作人類生命的源泉和價值的源泉，尊重、善待和保護自然，在發展過程中人與自然要達到動態平衡。
20世紀80—90年代國內外開展的承載力研究，對協調全球和地區人口、資源、環境與經濟社會的發展發揮了重要的戰略性指導作用，“承載力不足”的觀點對于我們重視提高資源利用效率、減少資源浪費、重視環境保護等，有著積極的意義，但也存在著一定的局限性。“承載力不足”，或者說“承載力局限”，即認為由于受資源環境的局限，已經無法承載更多的人口，更多的經濟活動，人類的發展已經到了極限，出現了發展的停滯。我們認為，“承載力局限”的觀點，是用靜態的、封閉的方法研究承載力問題，這樣很容易導致認識的片面性。
第一，承載力是一個動態有機綜合體，不是一個孤立、封閉的系統,而是一個開放的系統。在當今區域一體化和經濟全球化的背景下，資源都可在區際、省際及國際間流動。這就要求承載力的研究不能只局限于界定的區域本身，同時也必須考慮區域資源交換的水平與能力。目前，各個地區已不再是一個獨立、封閉的系統，與外界的關系越來越緊密，區內外存在越來越多的資源流通和交換，在資源上彼此的依賴性和互補性越來越強，因此應以全球化的視點來研究承載力。實踐也證明，許多地區的現實人口數量已遠遠超出了本地資源所能供養的理論“承載人口”規模。同時，承載力又是一個動態的概念，它面對的是一個動態變化過程，應尋求承載力在長時間序列中的持續平衡增長。承載力還受到許多社會因素，如社會經濟狀況、國家方針政策包括資源政策、管理水平和社會協調發展機制的影響與制約。作為一個有機綜合體，就應在整體中研究其子系統的承載能力，不能單純地追求某一子系統的最大承載力。
第二，人類的進步就表現在不斷地突破資源的局限，不斷地拓展資源，把原來不能用的資源變成人類可以用的資源，這個過程也就是不斷突破承載力局限的過程。從這個意義上講，關于資源會枯竭的假設都是失敗的。最著名的是上世紀70年代羅馬俱樂部發表的報告《增長的極限》，當時的預言是人類一年增長超過2%，那人類就會滅亡。后來的歷史證明，人類增長比過去任何時候都快，也沒有遇到羅馬俱樂部所說的增長的極限，因為人類會利用科學技術來提升和開拓新的資源。同時，突破資源承載力的極限，就要提高資源利用效率，包括技術的進步、產業結構的調整等等。資源的稀缺性和增長需求要求我們必須有效地利用資源，因為資源永遠是稀缺的，所以資源利用效率也是永恒的主題。
第三，承載力出了問題，本質上就是發展方式和資源利用方式出了問題。資源分為自然資源和社會資源兩類，這兩類資源之間還呈現平衡和替代的關系。在自然資源中，土地又是最重要的自然資源之一，因此，土地承載力是最基本的資源承載力。隨著科技進步和全球經濟一體化發展，一定區域內人們的生活和生產對區域內己有自然資源存量的依賴性慢慢變低，而轉變為在更廣泛的區域乃至全球范圍內配置資源。比如，城市產業的發展可能越來越擺脫土地的限制，通過產業結構的調整和升級不斷地提高單位土地產出的數量，這個過程其實就是發展方式轉變和資源利用方式轉變的過程。
深圳打破承載力局限，就要加快轉變發展方式
經過30年的發展，深圳出現了人口、土地、資源、環境的四個“難于為繼”，深圳的承載力出現了嚴重問題。的確，承載力給深圳高消耗的傳統發展模式敲響了警鐘，深圳要打破承載力局限，就必須加快轉變發展方式。深圳承載力問題的主要表現，一是在傳統發展方式下，深圳人均水資源量低于國際嚴重缺水控制線。2008 年深圳市水資源總量27.09億立方米，按當年常住人口876.83萬計算，人均水資源量為308.95立方米，不到全國平均水平的1/3，全省水平的1/4，以及世界水平的1/15，遠低于國際公認的水嚴重短缺控制線500立方米的人均水平。二是在傳統發展方式下，深圳生態環境負荷接近極限。2008年深圳污水經處理后排放的NH3-N超過環境容量57%，水體富營養化比較嚴重。COD排放量盡管遠遠小于環境容量上限水平，但不考慮海域環境容量，COD排放超過環境容量196.7%，地表水污染已十分嚴重。深圳全市主要污染氣體NOx排放超過環境容量近兩倍，其中機動車NOx排放就已經超過環境容量。三是在傳統發展方式下，深圳土地資源可以利用的增量部分十分有限。土地資源的快速開發，使深圳土地資源嚴重透支，目前建設用地開發已達到46%，遠遠超過北京的20%，上海的30%，香港的24%。土地快速開發與利用，使深圳土地使用結構、空間布局以及土地權屬留下了很多隱患與問題，特別是土地管理權限集體、國有二元化以及違法用地和違章建筑，增加了建設用地存量調整與優化的難度。
從實際發展情況來看，深圳在資源環境剛性約束下，通過發展方式的轉變，承載力效率提升已經顯現。能源利用效率不斷提高，能源結構與能源效率不斷優化與提高。2007年深圳單位GDP能耗達到0.56噸標準煤；2008年單位GDP能耗為0.544標準煤，僅相當于全國平均能耗的49%，廣東省平均能耗的76%。2008年，深圳煤電、氣電、油電及新能源機組裝機容量比例為0.168∶0.235∶0.214∶0.383。外來電及核電、氣電等清潔能源發電機組供電量比例大幅提升至66.43%；煤電、油電供電量比重由原來的主導地位下降為33.57%。土地產出效率不斷提升。2009年全市每平方公里土地產出達4.12億元，比2005年提高1.59億元，萬元GDP水耗21.89立方米比2005年下降了35.7%，萬元GDP能耗由2005年0.59噸標準煤下降到0.53噸標準煤，不到全國平均水平的一半。
但是，深圳承載力提升仍然滯后于深圳經濟社會的發展需要。加快轉變發展方式是深圳必然的選擇，否則，在傳統發展模式下，深圳人口的增長、經濟的發展將不可持續。從人口承載力來分析，基于傳統發展模式（如常情景）來規劃測算的承載力結果為，到2020年土地、水、生態環境承載的最大人口分別是1077萬人、1242萬人、1097萬人。而按照發展方式轉變、資源利用效率提高的人口仿真系統模型（轉變情景）預測的人口承載力，深圳在2015年可承載的人口就可達到1200萬人到1400萬，超過了按照如常情景十年以后可承載的最大人口數。從經濟承載力來分析，深圳按如常情景規劃測算結果為，到2020年土地、水、生態環境可以承載的最大經濟增長速度為11.56%、4.6%、8.29%。按照轉變情景預測的結果為，到2020年前深圳經濟增長速度仍可以維持在9%以上。
總之，深圳承載力出了問題，本質上就是發展方式和資源利用方式出了問題，這就要求深圳必須加快轉變發展方式，加快轉變資源利用的方式，加快轉變城市建設和管理的方式。
深圳突破承載力局限，是國家賦予的重要歷史使命
世界各國現代化的發展歷史表明，城市化、工業化、現代化的進程，總是伴隨著內陸地區人口向沿海遷移、集聚的過程。我國是典型的內陸國家，海岸線短，內陸大，和世界上發達國家上比，我們的人均占有沿海資源要低得多。從經濟學的角度看是運輸成本差距大，如果生產地距離市場的距離大，就會導致運輸成本的差距大。因此沿海城市就需要承載更多的經濟增長，承載更多的就業，承載更多的人口。我國人地關系這么緊張，人口還集中到沿海地區來，所以沿海地區只能是高密度的城市。
我國雖然已經步入世界第二大經濟體，但人均收入、人均資源、人均教育、醫療水平等反映人民生活質量的指標來看，仍然是發展中國家，因此仍然需要增長，而且要快速增長。但由于資源有限，所以就有承載力問題，這就要求沿海地區要創造更快發展的機會。從實際來看，我國沿海地區還具有巨大的潛能，整個沿海地區平平坦坦，密度遠遠不夠，山地坡地的利用也不夠。這就要求沿海城市要提高土地的利用效率，沿海地區的城市只能是高密度的城市。從這個角度上說，那種低密度的、靠鋪攤子搞的“花園式城市”，對于我們這樣一個人多地少的國家來說，多少有點“奢侈”。
深圳地處沿海，緊鄰香港，背靠珠江三角洲，有著全中國最為得天獨厚的地理位置和交通便利。與香港、新加坡相比，深圳的土地資源顯然更為充裕，深圳單位建設用地產出僅為新加坡的20%、香港的5.5%，如果深圳的土地利用效率能夠提高到相應的水平，在未來發展中，深圳經濟總量至少還有幾倍的增長空間。比起多數北方內陸城市，深圳的水資源也更為豐富，環境保護也容易得多。2008年深圳萬元GDP水耗為23.66立方米，但同期英國為13立方米、日本為6立方米、瑞士為5立方米，水資源承載力提升的潛力大。深入的分析表明，深圳的發展潛力還遠遠沒有用完，完全可以通過改進管理、提高效率，突破資源的約束和增長的瓶頸，大幅度提升承載力、經濟總量和發展質量。深圳這樣一塊中國沿海的“黃金寶地”，如果不能容納更多的就業與人口，就是沒有為中國的現代化履行我們應盡的歷史責任，中央政府也是不會滿意的。深圳作為國家重要的經濟特區和沿海的大城市，就要為國家承擔這個歷史使命，深圳如果不能承載更多的產業、更多的就業、更多的人口，就沒有完成好作為特區的歷史使命。
隨著深港兩地政府在邊境開發、跨境設施、教育科技、前海開發等方面展開全面的合作，隨著深莞惠規劃一體化、社會公共服務一體化、交通運輸一體化和基礎設施一體化，未來30年深圳仍將是最具競爭力與活力的地區。由于深圳市域面積較小，全市域人口密度（即年末常住人口數/市域總面積）達到4563人/平方公里，遠遠高于國內所有重要城市，以0.02%的國土面積承載了0.67%的全國人口。但是從建成區的人口密度來看，深圳建成區常住人口密度達10962人/平方公里，在國內中心城市中并不突出，比上海（21685人/平方公里）、重慶（27843人/平方公里）、天津（18544人/平方公里）、北京（13002人/平方公里）等中心城市要低很多。即使按深圳管理服務人口達1450萬人計算，建成區深圳人口密度為17835人/平方公里，沒有達到香港建成區（26630人/平方公里）、新加坡（20610人/平方公里）的水平，和韓國首爾（27356人/平方公里）差距更遠。因此，我們認為，深圳的潛力還遠沒有發揮出來，人口承載力的提升仍然還有巨大的空間。未來深圳的人口集聚程度將進一步提高，深圳應當可以肩負更多國家的使命，承載更多的人口。
世界大都市發展的經驗證明，“都會區”的形成過程，同時也是大都市人口承載力提升的關鍵時期，因為大都市區通過與周邊城市形成功能性分工，構成大都市圈，可以提供更多的就業和經濟活動。研究表明,美國都會區人口增長快過非都會區人口增長, 1990年到2000年美國都會區人口增長為13.9%，其中百萬以上的大都會，增長達到了18.75%，遠遠高于非都會區的10.2%人口增長率。深圳是一個典型的大都市型的城市，沒有廣闊的腹地，要實現承載更多人口、更多經濟活動的目標，要著力打破行政分隔，要與周邊的惠州、東莞形成功能性分工，形成事實上的“深莞惠都會圈”，大部分人口在深圳就業、活動，但卻未必全部都住在深圳，一部分人口完全可以居住在周邊城市。
關于深圳突破承載力局限的政策建議
第一，深圳要通過結構優化、效率提升，破解資源環境瓶頸，不斷提高承載力，實現城市經濟社會可持續發展。結構優化，既要優化產業結構、人口結構，也要優化資源環境承載力內部結構，要在結構優化中轉變發展方式，使產業結構向知識化、信息化和高科技化轉變，大力發展現代服務業。要推廣資源重復使用與再生，建立低消耗、高效益的現代產業體系，推進循環經濟。效率提升，就要從體制上解決利益與主體的錯位問題，達到資源保護與資源利用主體的協調一致。要建立資源環境保護開發利用的長效機制，遏制因追逐短期經濟利益對資源的過度利用以至對環境的破壞。
第二，深圳要全面提高戰略性資源安全保障能力。加強土地整備、儲備，加大城市更新力度，釋放存量土地資源。將寶安和龍崗兩區股份合作公司實際占用的土地，通過城市更新改造規劃進行改造，將土地管理權置換出來，由全市統一管理使用；加大太陽能等新能源的開發利用力度，研究與探索光伏發電等以清潔能源技術的大型電源建設。開展遠期深海儲油、深海儲煤、海上油輪儲油的可行性研究，開展海島能源基地建設的可行性研究；謀劃海水淡化。海水淡化價格與自來水價格持平甚至更低時，可以考慮建設大規模海水淡化廠，逐步提高海水淡化利用率，將海水淡化作為城市第二水源參與城市供水。推進雨水收集與中水回用工程。在全市水資源統一規劃的基礎上，加快再生水利用項目的建設，逐步提高再生水利用水平，將污水處理廠深度處理的中水優先用于綠化、河湖生態環境和市政雜用。
第三，深圳要提高發展的潛力，用承載力提升效率，就要堅持改革與創新，進一步改革包括政治、經濟、社會和城市管理的各種體制，進一步釋放生產力，從改革中要效率，從改革中創造發展的空間。通過土地資源資產資本化等創新管理模式，盤活實際管理權不被政府掌握的低效存量用地；通過稅費調整等政府干預與調控手段，建立反映市場供求關系以及資源稀缺程度的價格傳導機制；建立排污交易處理權交易市場規制，提供排污處理權市場交易平臺，引導社會資本加大對節能環保產業投資的力度，推動節能環保產業的快速發展，實現節能減排的目標。
第四，深圳要提升承載力的潛力，就要提升承載力的治理效率，充分發揮承載力對城市發展的促進作用。承載力是大規模人口集聚的載體，是生產力要素的載體，重要的是，承載力不只是簡單硬件，而且還是能對所承載的生產力起到放大作用，體現城市治理水平的軟實力。社會與科學技術的進步，生產方式與生活方式的變化，都會改變城市資源環境承載能力。因此，深圳需要重視承載力基礎性作用，以科學發展提高承載力，發揮承載力對所承載的經濟社會發展的“放大”作用。
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