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2024年11月24日
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“民生才是硬道理，公正也是生產力”
——統籌城鄉的重慶城市化發展實踐
城市發展之痛：
“民工荒”+“釘子戶”+“蟻族”+“膠囊公寓”
經過30年改革開放，我國城市化水平顯著提高，城市化率從1978年的不足17.92％，提升到2009年的46.60％。然而伴隨著城市化進程的加快，因為舊體制的限制，越來越多的問題開始顯現。
“民工荒”：上個世紀九十年代以來一直讓人嚴陣以待的“民工潮”，在09-10年演變成了“民工荒”，而且有愈演愈烈之勢，大批農民在經歷了長期的城市漂泊之后，不愿意繼續留在城市，2010年的“珠三角”的民工荒甚至提前四個月出現。
“釘子戶”：拆遷問題不斷加劇，各地因城市拆遷而引發的群眾沖突甚至“自殺事件”層出不窮，“釘子戶”之類的“刺兒頭”成為群眾標榜的英雄。
“蟻族”：曾幾何時作為天之驕子的大學生，成為“蟻族”的代言人，極大的浪費著社會資源。
“膠囊公寓”的出現，更是對城市住房保障體系的一個極大的諷刺。
這些因舊體制造成的社會公共矛盾，不僅導致了接連不斷的公眾事件，極大的刺激著人們的神經，更成為城市發展的硬傷，阻礙著城市現代化和國民經濟一體化的發展。要妥善解決當下的這些問題，就需要從全局出發，以城鄉統籌為著眼點，改革現有體制，打破城鄉“二元”結構藩籬，保障社會公平和正義，創造一個安穩和諧的經濟發展環境。
2010年，重慶市從體制入手、敢于動“大手術”：打破了已有的戶籍藩籬；創新了土地管理模式；完善以“公租房”為主的各項城市保障體系，從根本上緩解城市發展的病痛，真正維護了人民的權利，為重慶城鄉統籌發展創造良好環境，開辟了新的道路。
重慶，作為地處西部、我國面積最大、人口最多、經濟相對發達的直轄市，積極推進城鄉統籌一體化，不僅對重慶的城市化發展起著至關重要的作用，而且對促進整個西部地區的經濟發展、乃至全國的城鄉一體化都具有示范作用。
“半城市化”——重慶之痛
城市化是城市現代化和鄉村人口城市化的統一，是經濟發展和社會進步的綜合表現。真正的城市化不僅包括了城市化進程中量(即“常住人口”)的增加過程，還包括了城市生產生活環境等的現代化進程和農村自身的產業升級和文明進步，以及城鄉一體化的實現。
重慶自古以來，就是西南地區重要的政治經濟中心。2009年，重慶非農人口的比重達到29%。然而整體來說，重慶近年來在城市建設中城市化發展速度緩慢，城市化進程與經濟發展極不協調，城市化水平偏低。
重慶的城市化由于在行政、土地、人口特別是戶籍等方面的管理，仍然沿襲原有的農村體制和管理模式，城里人數目變多，農村人口卻沒有減少，造成了人口的“半城市化”。
農民在城市就業與生活，但他們在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，在城市沒有選舉權和被選舉權等政治權利，不能真正融入城市社會，使得重慶的社會公共服務“半城市化” 。
交通不暢，基礎設施缺乏，設備陳舊落后；城市生態環境形勢嚴峻，排水、污水處理與垃圾處理設施嚴重不足；城市規劃相對滯后，城市建設用地不足，城市景觀建設很不理想，造成市政功能的“半城市化”。
這些“半城市化”在某種意義上其實變成了“絆城市化”，使重慶城市化的建設進程受到嚴重阻礙。
重慶市政府認為，解決“絆城市化”，關鍵是推進農民工的市民化，即允許那些已經在城市長期就業和居住的農民工及其家庭成員在自愿基礎上獲得所在地城市的市民身份，并平等地享有與城市市民等同的公共服務和政治權利，承擔相同的市民義務，成為真正意義上的城市市民。
針對于此，重慶市著重在“戶籍改革”、“土地改革”、“兩江新區建設”三方面進行積極探索，開辟了城鄉統籌、城市發展的新道路。
開啟戶籍“破冰之旅”——重慶戶改
在城市化進程中，城市增加的農村人口多半是農民工，以及他們的子女。由于沒有城市戶口，這些人在為城市發展做出貢獻的同時，卻難以同城市居民一樣享受到附著在戶籍上的社會福利，嚴重影響了社會公平；同時，由于大量農民工外出打工，所帶來的空巢老人、留守兒童等社會問題又進一步制約了農村經濟的發展。因此，要使城鎮化健康推進，真正實現統籌城鄉發展，促進形成城鄉經濟社會發展一體化的格局，就需要對現有體制機制進行改革，做出全局性的配套政策和制度設計，使農民工從制度層面融入城鎮，這其中戶籍制度改革是最核心的命題。
2009年中央經濟工作會議上胡錦濤總書記指出：“要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限制。”在2010年的政府工作報告中，溫家寶總理也強調“要推進戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮落戶條件”。這表明戶籍制度改革已被提上國家議事日程，并且指明了戶籍改革的方向。
直轄以來，重慶市常住人口城鎮化率從直轄之初的31%上升到51.6%；戶籍人口城市化率僅從19.5%上升到29%，兩者差距從11.5個百分點擴大到22.6個百分點。重慶市城鄉二元構架并未實現本質性的轉變，現行戶籍制度已經不適應城鄉統籌發展、實現全面建設小康社會等戰略目標的需要，阻礙了城鄉一體化和現代化進程，必須盡快加以改革和破解。2010年8月，重慶戶改正式開始實施。
因地制宜，“三分”實施
重慶戶籍制度改革確立了“三分”的總體思路，即：分階段推進，分群體實施，分區域布局。
分階段推進。針對戶籍制度改革涉及面廣，涉及群體眾多，推進難度較大，不能一蹴而就的實際狀況，重慶確定了分階段有序推進的方法。整體計劃分為兩個階段推進：2010-2011年，力爭用兩年時間新增城鎮居民300萬人，非農戶籍人口比重由目前的29%上升到37%。2012-2020年，通過系統的制度設計，建立完善土地、住房、社保、就業、教育、衛生支撐保障機制，進一步放寬城鎮入戶條件，力爭每年轉移80-90萬人，到2020年新增城鎮居民700萬人，非農戶籍人口比重提升至60%，形成自由互通、權益公平、城鄉一體的戶籍制度體系。
分群體實施。戶籍制度改革率先在有條件的重點群體中實施。優先解決兩類七種重點群體的戶籍問題，共338.8萬人。第一類：有條件農民工及新生代。包括：在主城區務工經商五年以上、在遠郊區縣務工經商三年以上的農民工、農村籍的大中專學生、農村退役士兵3個群體，約294.1萬人。第二類：歷史遺留戶籍問題。包括：已用地未轉非人員、大中型水利水電工程建設失地未轉非人員、城中村未轉非人員和農村集中供養五保對象等4大類群體。解決好這兩類群體的戶籍問題，既滿足了已在城鎮生活的有條件農民工的轉戶需求，又解決了因城市化用地產生的戶籍遺留問題。
分區域布局。重慶戶籍制度改革實行分區域布局，按照寬嚴有度、分級承接原則，適當放寬主城區、進一步放開區縣城、全面放開鄉鎮落戶條件，通過規范設定準入標準，促進人口在主城區、區縣城、小城鎮三級城鎮體系合理分布、使戶籍轉移呈現體系漸進、分布合理的良性發展態勢，避免人口蜂擁進入大城市。
配套政策：“1+3”和“335”
戶籍制度改革原則和“1+3”
重慶在戶籍改革過程中，確立了“統籌規劃、自愿有償、積極穩妥、綜合配套、促進發展”的原則，全面推進改革。為了避免就戶口談戶口的單一行為模式，同步推進了“1+3”系列政策，即：一個戶籍制度改革意見加上土地、社保和戶口遷移三個配套文件，同時，正在完善其他的文件，并提出未來“1+N”的配套政策體系，進而實現真正的城鄉一體化。
“335”政策體系
按照“三分”總體思路，重慶戶改設定了土地、社保、教育、醫療、住房等一系列政策，概括起來就是“335”，即3年過渡、3年保留、5項納入。
3年過渡。對農村土地設置設定3年過渡期，允許轉戶居民3年內繼續保留宅基地和承包地的使用權及收益權。對轉戶居民自愿退出宅基地使用權及農房的，對農村住房及其附著物給予一次性補償，并參照地票價款政策一次性給予宅基地使用權補償及購房補助。對自愿退出承包地的，按本輪土地承包期限內剩余年限和同類土地的平均流轉收益給予補償，避免農村居民轉戶急轉身。過渡期結束后，農民是否退地，仍然堅持自愿原則。3項保留。允許農村居民轉戶后繼續保留農村林地使用權，原戶籍地計劃生育政策、農村種糧直補、農機具直補等與土地相結關的各項補貼共3項權益，最大限度的保障轉戶居民的利益。5項納入。農村居民轉戶后，在就業、社保、住房、教育、醫療五大保障上實現一步到位，與城鎮居民享有同等待遇，真正體現“老有所養、學有所教、勞有所得、住有所居、病有所醫”。
重慶市戶籍制度改革在經歷了啟動研究、深入調研、集中起草、反復決策、全面啟動五個階段之后，于2010年8月15日正式啟動。截止12月9日，全市累計辦理農村居民轉城鎮居民突破100萬人，整戶轉移20余萬戶。在戶籍制度改革政策設計的各類重點群體均有轉戶人員出現，政策效應正逐漸凸現；轉戶人員在三級城鎮分布相對均衡，轉入其他鄉鎮人數最多，遠郊31區縣城其次，轉入主城數量最少，與設置的轉戶準入條件相一致。重慶戶籍改革社會反響總體良好，引起全國上下的廣泛關注。重慶的戶籍制度改革以推動符合條件的農民工特別是新生代農民工轉戶進城為突破口，引導農村居民向城鎮有序轉移，逐步縮小附著在戶籍上的城鄉差異，消除農民向城鎮轉移的體制性障礙，促進城鄉資源要素合理流動，最終形成科學有序的人口城鎮化機制。作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶推進戶籍制度改革是行使中央賦予先行先試的權利，是對中央決策的具體回應。
讓農民分享城市化收益——“土地財政”的革新
黨的十七屆三種全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。目前，我國城鄉土地管理二元結構差異顯著。從土地市場體系來說，城市建設用地出讓轉讓出租交易市場經過10多年的建設已經相對比較完善，而農村土地市場體系尚未建立，土地收益分配比例不明晰；從土地權屬性質來看，國有建設用地使用權和土地承包經營權可以通過出讓、轉讓、出租等方式進行流轉，而農村集體建設用地產權模糊、不具排他性，使用權流轉受到嚴格限制；從土地價值的實現來看，權屬差異導致國有建設用地和集體建設用地“同地不同價”，農村土地資產價值未顯現。城鄉二元結構的管理體制限制了城鄉土地的統籌開發和高效利用，有待通過改革和創新土地制度予以解決。另一方面，城鎮人均建設用地小，農村人均建設用地大（相差近一倍），開展農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相掛鉤工作有很大潛力。在這樣的背景下，重慶市設立了土地交易所，創建地票交易制度，健全農村土地管理制度，通過市場化途徑，探索建立城鄉統一的建設用地市場，達到優化城鄉土地資源配置、推進土地節約集約高效利用、促進城鄉統籌協調發展的目的。
具體措施——農村土地交易所與地票
2008年12月4日，重慶農村土地交易所掛牌成立，標志著全國首個城鄉統一土地交易平臺應運而生。2009年1月，國務院印發《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》(國發〔2009〕3號)文件，明確要求“設立重慶農村土地交易所，開展土地實物交易和指標交易試驗，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，率先探索完善配套政策法規。”
重慶農村土地交易所，是以“地票”和農村土地承包經營權、集體建設用地使用權等實物交易為主要交易品種的集中性交易平臺。
“地票”是指將閑置的農民宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公益公共設施用地等農村建設用地復墾為耕地而產生的建設用地指標。按照“占補平衡”的原則，通過“地票”交易，轉讓給有建設用地需求的對象。其目的是通過盤活農村存量閑置的建設用地，一方面解決城市發展的用地指標需求，另一方面解決農村發展缺乏資金的問題。而“實物交易”，是指農村集體土地使用權或承包經營權的流轉交易。主要包括耕地、林地等農用地和集體建設用地的使用權，荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村未利用地，以及農村土地承包經營權折資入股后的股權或收益分配權交易。其目的是促進農村土地資源向龍頭企業、經營大戶和合作經濟組織集中，避免棄荒撂荒，促進農業生產的規模化經營。
“地票”是土交所交易業務的主要標的物。它具有與國家下達的年度新增建設用地計劃指標、占補平衡指標相同的功能，可在重慶市域憑“地票”將符合土地利用總體規劃、城市規劃的農用地，按法定程序征轉為國有建設用地。“地票”的形成和使用須經過四個基本環節：
復墾：在農民自愿和農村集體經濟組織同意，且留足農村發展空間的前提下，可提出土地復墾立項申請，經區縣土地行政主管部門批準后，可將農村建設用地進行復墾，變為耕地。
驗收：實行“三級”驗收制度。在土地整理完畢后，首先項目業主自查復墾質量，再由區縣土地行政主管部門會同農業部門嚴格驗收，并按一定系數折算為有效耕地面積，最后由市土地行政部門核發農村建設用地復墾驗收合格證，以此作為“地票”的來源。
交易：“地票”通過農村土地交易所面向社會公開交易，購買者可以是一切農村集體經濟組織、法人或其他組織，以及具有獨立民事能力的自然人。
使用：“地票”持有人可在符合城市總體規劃和土地利用總體規劃的區域內，選定待開發的土地，憑“地票”完成征地安置補償，并按招、拍、掛有關規定取得國有建設用地使用權。
“地票”交易包含出讓、轉讓、質押三種類型。其中，“地票”出讓和轉讓均統一通過土交所面向社會公開交易，不得進行場外交易。出讓是指建設用地復墾后形成的用地指標首次在土交所交易的行為。對“地票”出讓實行年度總量調控制度。轉讓是指“地票”持有人將地票再轉移的行為。“地票”在繳清價款并持有一年以上可轉讓。“地票”有效期為2年，超過期限未落地使用的，由土交所回購。“地票”競得人繳清價款，辦理“地票”登記并取得證書后，可依法申請辦理“地票”質押。
堅持五項原則指導，穩妥實施
設立重慶農村土地交易所，開展地票交易，既是對我國農村土地管理制度的改革完善，也是對我國城鄉統籌異地化途徑的探索實驗。在探索實踐中，自始至終堅持了五點：
嚴格在法律政策框架內開展改革試驗。土交所的建立和運作始終遵循《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》和中央《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》、國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《關于加強土地調控有關問題的通知》和《關于推進重慶統籌城鄉改革和發展的若干意見》等法律、政策，堅持以家庭聯產承包為基礎，堅持統分結合的雙層經營體制，堅持穩定和完善農村基本經營制度，堅持土地用途管制。土地交易只是使用權和收益權的流轉，不改變土地的集體所有性質，不改變土地的用途，不損害農民的權益。
堅持最嚴格的耕地保護制度。“地票”的運行實踐，以“先補后占”徹底改變了過去“先占后補”的用地模式，可有效防止現有模式“占地在現實剛性的，造地在后市柔性的、時間和質量不能保證”的弊端，使最嚴格的耕地保護制度得到有效落實。
始終把維護“三農”利益特別是保護農民合法權益放在首位。堅持復墾必須自愿、依法、有償；流轉必須公開、公平、公正。復墾產生的建設用地指標，優先為農村留足發展用地空間。復墾形成的耕地歸原集體經濟組織，“地票”收益全部用于“三農”。其中，宅基地復墾形成的地票價款，在扣除復墾項目工程成本和融資成本后，85%支付給復墾的農戶，剩余的15%支付給農村集體經濟組織。農戶還可優先參與集體建設用地復墾并獲得相應的工程施工費。
堅持將清晰的土地權屬作為工作開展的重要前提。2010年將完成主城區農村宅基地確權、登記、頒證，3年內完成全市農村土地確權、登記、頒證。同時，結合土交所運營和戶籍制度改革，制定了《戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法》，規定戶籍制度改革中退出的農房宅基地、集體建設用地和承包地，經整治復墾后，農村土地整治機構可向區縣土地登記機構申辦農村集體土地使用權證，實現了不動產統一登記。
堅持市場化的改革方向。在符合規劃的前提下，讓農村集體建設用地享有與國有土地平等的權益，實現農村建設用地資源證券化和城鄉建設用地權能的并軌。土地交易所實行現代企業管理模式，突破行政化配置資源的局限。
重慶土地交易所，特別是地票交易制度運行，始終以科學發展觀為指導，服務新農村建設、農業發展、農民增收以及城鎮化發展四大潮流，取得了顯著的成效。土地交易所的建立，地票的運行，確保了耕地數量和質量；遠距離、大范圍統籌，為城市反哺農村提供了平臺。目前，全市已交易上萬畝“地票”，為農村輸入超過36億元的資金，地票質押業務的開展構建了城市金融資本進入農村的新渠道；通過市場配置的方式，優化了城市建設用地和農村建設用地的空間布局，促進農村土地集約化、規模化、市場化的利用，實現城鄉土地資源優化配置；通過市場的價格發現功能和規則設計，探索了一條提高農村資源配置效率、保障農民利益權利的有效通道。為城鎮化過程農民轉戶入城提供了利益補償機制，服務戶籍制度改革，增加了農民的收入。打破了城鄉建設用地的二元格局，激活了城鄉要素市場。
“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”——公租房建設
改革開放以來，我國住房制度逐步實行市場化改革，住房實物分配逐漸被貨幣化分配所代替，商品房的供應占比逐步提高，市場經濟主導下的房價一路飆升，低收入人群的住房得不到保障。盡管近些年來通過廉租房、經濟適用房以及危舊房、棚戶區、城中村改造安置房、農民工公寓等供應形式，使一部分低收入群體有了住房保障，但保障面不過總人口的10%，事實上形成了住房供應主要靠市場來解決的“單軌制”。新生代城市居民、大學畢業生、外來工作人員等“夾心層”則被排斥在現有體制之外，既得不到保障性住房的覆蓋，短期內也買不起商品房，這部分群體約占住房需求總量的20%以上。實踐證明，無論完全由政府保障，還是完全由市場調節，單軌制的供房體系都存在制度缺陷，難以滿足絕大多數社會成員的住房需求。為適應新形勢，解決現有問題，重慶市按照“市場加保障”的雙軌制原則，提出了“低端有保障、終端有市場、高端有遏制” 的住房調控思路，大力推進公共租賃住房建設。
城市住房的“雙軌制”建設
探索建立“雙軌制”城市住房供應模式，約30%的住房總量由政府保障、約70%由市場配置。其中30%保障性住房主要考慮兩點：一、與收入相吻合。在城市居民中，總有30%左右處于中等偏下水平，他們難以承受市面普通商品房房價，需要政府援手。二、形成足夠的覆蓋面。30%的城市居民，既包括了原有保障性住房的覆蓋人群，也包含“夾心層”的保障供給方，能夠滿足中等偏下收入群體的住房需求。堅持公租房建設由政府主導，并始終姓“公”，實現公租房、廉租房、經濟適用房“三位一體”。政府重點發展公共租賃房，保障20%左右的城市群體；其余10%左右保障房為安置房。通過公租房建設實現對廉租房、經濟適用房的整合。不再單獨新建廉租房，將其包含在公共租賃住房體系中，廉租房居民與公共租賃住房同樣地域條件和住房條件，將廉租房租金控制在公租房租金的10%左右。承租者可通過成本價購買，將公共租賃房轉化為有限產權的經濟適用房，購買者如需轉讓，只能以購房價加利息由政府公租房管理機構回購，再作為公共租賃住房流轉使用。通過這種方式，可以推遲“夾心層”進入房地產市場的購房時間，隊避免產生灰色交易、緩解城市化帶來的住房供需矛盾、有效穩定房價和創造持續需求。
公租房必須形成一定數量，才能體現其保障屬性，使絕大多數中低收入群體得到保障，惠及民生。重慶主城常住人口為670萬，扣減理念提供的廉租房、經濟適用房以及其他保障性安置房，綜合各方因素考慮，至少有150萬人需要公共租賃房，約3000萬平方米。市政府規劃從2010年起，每年開建1000萬平方米公共租賃房，未來三至五年內全市建設總量達到4000萬平方米，主要分布于主城區和6個區域性中心城市、2個衛星城等人口聚集度高、住房供需矛盾突出的區域。按人均20平方米計算，至少可以解決200萬人的住房問題，從根本上緩解住房問題。
向弱勢群體傾斜，統籌安排，長遠規劃
科學安排準入機制。1.打破戶籍“藩籬”。《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》規定：凡年滿18歲，在重慶有穩定工作和收入來源，具有租金支付能力的本市無住房或家庭人均住房建筑面積低于13平方米的本市住房困難家庭，大中專院校及職校畢業后就業的無住房人員，進城務工及外地來渝工作的無住房人員，均可申請公共租賃住房。這打破了保障性住房與戶籍捆綁的“傳統”，有利于推進城鎮化進程，解決大中專畢業生、進城務工人員落戶的后顧之憂。2.合理把握收入標準。目前確定的收入標準是：單身人士月收入2000元以下、家庭月收入3000元以下。公租房的租金控制在月收入的15%左右，有利于增加其教育、醫療等消費支出，提高低收入人群的生活質量。同時，對于市、區引進的特殊專業人才和在重慶工作的省級以上勞模、二等功以上復轉軍人等住房困難家庭，按照屬地原則申請，不受收入標準限制。
精心組織規劃設計。公共租賃住房實行高標準、高品質規劃建設，實行無差別的“混建”模式。1.公租房布局在交通便利的地段，參照商業樓盤的標準，配套學校、醫院、商店、圖書館等配套設施，由專業的物業公司管理服務，建成標準的現代化居住小區。2.公租房要求與商業樓盤布局在一起，互通互溶，共享配套和服務，彌合社會分層而形成的裂痕，避免形成新的城市邊緣區域。
堅持政府主導建設。1.建設主體和產權歸政府，確定公租房的公共保障性。2.實行“封閉運轉”。承租人所購買的公租房在進行轉讓或者抵押時，回購主體只能是地方政府的公租房管理局。3.最大限度的降低造價和租金，享有政府制定的一系列優惠政策，體現公租房的保障性。
積極拓展融資渠道。1.用好中央安排的轉型資金和財政年度預算安排資金。2.依托土地儲備機構先期儲備土地的優勢，全部采用劃撥方式供應，土地成本不計價，作為政府諸如公共租賃住房系統的國有資產。3.每年商品房土地出讓收益5%用于支持公租住房建設，3年共計約30億—40億元。
保持收益遠期平衡。短期內公租房解決了住房問題，長遠來看，當“夾心層”收入提高不再需要公租房時，公租房作為優質房產，有套期保值的功效，可以回籠資金“反哺”建設和管理成本。
重慶的公共租賃住房建設是改善民生、促進城鄉統籌發展和推進城鎮化進程的重大舉措，有利于加快解決中低收入群眾的住房困難，有利于抑制部分投資性購房需求，有利于緩解中低收入群眾的購房壓力，有利于吸引人才的流動，促進重慶的宜居建設，為重慶未來的發展創造了良好的環境。
內陸開放先行區——“兩江新區”建設
改革開放前三十年，深圳特區、浦東新區和濱海新區開發開放，迅速成長為帶動區域經濟發展的重要增長極，在引領東部沿海開放、支撐全國經濟發展中發揮了重要作用。改革開放后的三十年，亟需在西部地區培育新的增長極，建立呼應東部沿海的西部新區，輻射帶動廣大西部地區加快發展，形成沿海與內陸、東中西部協調發展的區域新格局。經過直轄十多年的發展，重慶綜合實力不斷增強，服務功能不斷完善，已經成為大西南地區加快發展的戰略支點。推進兩江新區開發建設，有利于重慶打造經濟發展新引擎，培育形成西部大開發戰略高地，有效提升重慶輻射帶動能力，推動西部大開發戰略深入實施。
2010年5月5日，《國務院關于同意設立重慶兩江新區的批復》下達。兩江新區成為繼上海浦東新區和天津濱海新區之后，由國務院直接批復的第三個開發開放新區，已于6月18日掛牌設立。這是新時期黨中央從我國區域發展和改革開放大局出發作出的重大戰略決策，充分表明重慶在全國改革發展大格局鎮南關的戰略地位得到進一步提升。
兩江新區位于重慶市主城區以北、嘉陵江以東，包括江北區、渝北區、北碚區三個行政區部分區域，規劃面積1200平方公里，其中可開發建設面積550平方公里。
西部經濟新的增長極建設
兩江新區的設立，要為深化改革開放、推動科學發展探路，創新內陸開放、統籌城鄉機制體制，成為全國改革開放的先行區、科學發展的示范窗口；深入推進西部省區之間、東中西部之間的融通，成為西部大開發縱深推進的“發動機”和內陸開放的重要門戶；有利于促進重慶轉變發展方式，加快城市化、工業化和城鄉一體化進程，在西部地區率先實現全面小康。作為統籌城鄉綜合配套改革試驗的先行區，將按照統籌城鄉的基本要求，爭取在土地制度、戶籍制度、農民工制度建設以及區域協調發展等重大問題上有所突破，成為國家綜合改革試驗的先行區。作為我國內陸重要的先進制造業和現代服務業基地，構建現代產業體系，強力推進戰略性新興產業的發展，集中打造魚石片萬億工業基地，建成西部會展中心，形成西部高水平的現代化產業體系。作為長江上游地區金融中心和創新中心，集中打造江北嘴金融區和北部新區總部集聚區，推進制度創新，建設國家級研發總部和重大科研成果轉化基地。作為內路地區對外開放的重要門戶，全力打造內陸開放型經濟，大力發展服務外包和涉外經濟，成為西部對外開放發展最快的地區。作為科學發展的示范窗口，堅持又好又快的發展，大力發展社會事業，加強資源節約和環境保護，在帶動重慶發展、推進西部大開發、促進區域協調找發揮更大作用。
未來規劃藍圖
重點產業。實施“5+3”戰略性布局，即：軌道交通、電力裝備（含核電、風電等）、新能源汽車、國防軍工、電子信息等五大戰略性產業布局，以及國家級研發總部、重大科研成果轉化基地、設備及數據中心等三大戰略性創新功能布局，加快培育一批高成長性新產業集群。
空間功能分區。綜合考慮區內自然環境、產業布局現狀及行政區域等因素，形成10大功能區：江北嘴中央商務區；保稅港區；魚復現代制造和物流區；龍石先進制造區；北部新區；空港新城；悅來會展城；蔡家高技術產業區；水復生態產業區；木古出口加工區。將交通條件較好，用地條件優越，靠近長江的魚嘴、復盛、龍興和石船地區作為重點開發區域（魚石片區），規劃建設面積178平方公里。
規劃目標。到2012年，5大核心板塊取得突破性進展。江北嘴：金融總部集聚，基本形成長江中上游金融中心核心區；悅來會展城：基礎設施配套能力基本形成，建成西部一流的國際會展中心；寸灘保稅港區：形成30萬輛商品車滾裝和200萬標箱集裝箱吞吐能力，建成內陸標志性開放口岸；江北機場：建成西部國際復合型樞紐機場，旅客吞吐量達到2500萬人次，貨郵吞吐量達到40萬噸；北部新區：建成高新技術產業密集區，宜居城市示范區和現代都市風貌展示區。1個重點板塊堅實起步。魚石片區萬億工業基地：基礎設施建設全面展開，建成軌道交通設備制造基地和汽車制造基地。實現地區生產總是翻兩番，超過1500億元，常住人口達到230萬人。到2015年，要素集聚能力進一步增強，綜合服務功能重大提升。十大功能區全面建設，大見成效。
統籌城鄉市場化改革的經驗借鑒
統籌城鄉發展是多年來我國一直積極推進的發展戰略。實踐證明，由中央政府推進的城鄉一體化，受到了區域發展環境的制約。所以，中央政府推動的、地方政府和民間力量參與的統籌城鄉發展，就成為中西部制度創新的主攻方向，這個方向就是加快進行市場化改革。重慶設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，是我國，尤其是中西部地區市場化改革進程的一個重要舉措。
首先，中央政府將調控資源配置的權限，一部分轉移給了地方，使自上而下配置資源的體制出現松動，并且集中表現在金融、土地、稅收、財政等政策資源上會有極大的改善，可以更多地發揮地方的自主性，這是促進區域經濟發展的一種政策需要，也是市場化改革的需要。
其次，從按中央政策操作，到地方本身的制度創新，對地方政府來說是一個重大的飛躍。地方政府擯棄保守的、不作為的思想，在綜合配套改革試驗區的權限內探索區域經濟社會發展的新規律、新途徑和新措施，其對其他地區具有很強的示范效應。
再次，目前我國經濟發展的政策導向性很強，市場導向性較弱。要克服這個矛盾，需要試驗區提供經驗。區域經濟發展的動力歸根到底還是應該來自市場，促進資本、產業、技術和人力等資源在區域內的市場化流動，是地方政府制度創新的著力點所在。從已有經驗來看，我國城鄉統籌比較成功的區域，基本上是市場經濟較為發達的長三角和珠三角地區。長三角和珠三角的發展經驗都證明，城市的發展、農村的富裕、政府的協調是缺一不可的。因此，在西部地區設立實驗區，還具有解決區域發展空間均衡問題的效應。
統籌城鄉國家綜合配套改革試驗區的設立也預示了未來我國制度創新的一種傾向：因為我國區域空間的巨大差異，根據不同類型地區發展中的不同重點，設立不同側重點的國家綜合配套改革試驗區，取得分類指導區域發展的經驗和模式，將會成為一個趨勢。
重慶作為四個直轄市之一，體制條件較好，具備了綜合配套改革的經驗的條件；其管理體制在西部地區也具有優勢，近年來一直進行城鄉統籌的改革實驗，已經具備了相當豐富的綜合配套改革經驗。此外，重慶的區位條件十分優越，其影響和示范效應，對全國性的區域經濟發展、特別是西部地區的發展作用突出。進入新世紀以來，國家啟動西部大開發，在占全國國土70％的廣大區域，形成了重慶、成都、西安等中心城市，成為帶動西部地區發展的增長極。重慶市“新特區”的設立，使得重慶在西部地區的地位更加重要，作用更加明顯。同時，重慶的地區、城鄉差距大，區域發展不平衡，資源和環境問題嚴重等特點，都代表了西部地區的共同特點。通過重慶經驗來探索城鄉統籌的區域發展模式，對西部地區的發展具有巨大的推動作用。
重慶大規模的戶籍制度改革，開全國戶籍制度改革之先河，是切實統籌城鄉綜合配套改革試驗的一大創舉，為中國戶籍制度改革提供了鮮明有效的實例，有利于促進城市人口集聚，加快城市化進程；有利于維護農民工合法權利，實現同工同權；有利于擴大內需，轉變經濟發展方式；有利于促進城鄉要素流動，盤活城鄉資源；有利于提高農業生產集約化水平，推動農業產業化。土地交易所的建立，地票交易制度設計是統籌城鄉土地有效利用的探索創新：將分散用地轉為集中用地以及集體建設用地的遠距離大范圍置換，通過先補后占，地票收益反饋農村，國有建設用地收益與農村地區共享，實現了工業反哺農業，城市帶動農村，切實惠農，是重慶統籌城鄉的突破性舉措。公租房建設，更切實的保障低收入群體的利益，有利于民生，更有利于保障社會穩定。兩江新區建設，落實了全國區域協調發展總體戰略的重大舉措，是加速西部大開發新征程的動力，是探索內陸地區開放崛起新模式的大手筆，打造了統籌城鄉改革實驗新的示范。
