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2024年11月24日
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人物簡介：張車偉，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長、研究員、博士生導師，知名學者；中國社會科學院研究生院人口與勞動經濟系主任，中國社會科學院健康業發展研究中心主任；享受國務院政府特殊津貼，國家新世紀百千萬人才工程國家級人選。
北京市“兩會”期間，有消息稱北京市居住證制度將在2016年下半年正式實施，積分落戶政策也正在積極完善之中，并將在居住證制度實施后盡快推出。而此前不久，《北京市居住證管理辦法（草案送審稿）》和《北京積分落戶管理辦法（征求意見稿）》雙雙進行了公示。就相關熱點話題，《城市化》雜志記者專訪了中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長張車偉博士，他認為，積分落戶制度只是有選擇性地吸納人口的差異化手段，與之相比，居住證制度更能體現公平的原則和戶籍制度改革的初衷。他還進一步從城市化的角度分析認為，特大城市吸引人口的潛力正在逐漸減弱，我國人口大流動時代已接近尾聲，未來人口流動會向著更加合理的方向發展。
《城市化》：目前北京并未出臺詳細政策對持有居住證將獲得哪些具體公共服務做出說明，您認為未來北京市居住證的“含金量”會有多高？
張車偉：首先應明確的是，與以往戶籍制度改革的一些措施相比，居住證制度的力度更大，方向也更加準確，它要解決的正是外來人口的公共服務問題。
對居住證持有人應享受哪些權益的問題，其實早在2014年國務院出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中就已明確，將“全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口”。國務院最新發布的《居住證暫行條例》中也規定：居住證持有人有在居住地依法享受勞動就業，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權利。并且縣級以上人民政府及其有關部門應當為居住證持有人提供義務教育、基本公共就業服務、基本公共衛生服務和計劃生育服務、公共文化體育服務、法律援助和其他法律服務以及國家規定的其他基本公共服務。這些政策都十分明確地說明了持有居住證可以享受到哪些待遇或服務。當然，在服務內容和方向一定的情況下，地方政府也有自己的管理職權決定為居住證持有人提供服務的程度。例如，在提供勞動就業服務時，職業介紹是否免費，這是由地方政府自行決定的。
與過去的暫住證相比，居住證的“含金量”也就是能享受到的公共服務水平顯然更高，但它確實還無法達到與當地戶籍一樣的水平，這不可能一蹴而就，需要逐步提高。按照中央戶籍制度改革的思路，除一些特大城市仍在執行有選擇的落戶政策外，大部分城市的戶籍政策都將逐步放開，居住證制度解決了還沒有辦法取得當地戶籍的外來人口最基本的公共服務需求。從北京市出臺的《北京市居住證管理辦法（草案送審稿）》中也能夠看到，它本身還將是外來人口取得當地戶籍的一個條件，只有取得了居住證，才能進一步通過積分落戶獲得北京市戶籍，這也可以理解為是居住證的一個“含金量”。
《城市化》：有觀點認為，要達到此次發布的積分落戶政策中的要求十分不易，因此，北京此次打開的仍是一道“窄門”，對此您持怎樣的觀點？
張車偉：我認為大家的理解是正確的。目前，北京市雖然并未確定積分落戶的分數線，但從《北京市積分落戶管理辦法（征求意見稿）》中能夠看到，分數線的高低直接決定了有多少人可以通過這一制度取得北京戶口，這就意味著，執行這一政策的目的只是有選擇性地讓外來人口變成本地市民，因此，積分落戶制度并不能成為人們取得當地戶籍的主要途徑。
按照《北京市積分落戶管理辦法（征求意見稿）》的內容，北京市政府可以根據自己的財力情況決定有多少人可以通過積分落戶，但即使是一年解決十萬、二十萬甚至三十萬外來人口的戶籍問題，對北京市目前八百多萬的常住外來人口而言，仍是杯水車薪。更何況，積分落戶細則中已經設置了相對偏高的學歷、居住時長等限制條件，這注定了利用積分落戶取得北京市戶籍的人只能是很少一部分，所以，積分落戶政策確實像人們所說的那樣，是一道“窄門”。
《城市化》：此次北京市的積分落戶政策涉及到大眾最關心的公平問題，您認為積分落戶政策在公平性、科學性與可行性之間怎樣找到平衡點？
張車偉：積分落戶制度只是有選擇性地吸納人口的一種方法，之所以設置很多條件，是因為后續要以這些條件為基礎執行具體的操作程序，而將條件設置得偏高，更表明它是一種體現差異化的手段。
積分落戶制度本身并不公平，也不可能帶來公平的效果。反之，居住證制度不存在過多限制，絕大多數人都能取得居住證并享受相應的公共服務，它才是真正公平的手段。雖然說積分落戶政策本身并不公平，但從另一個角度來說，這一制度與過去一些不明了、不清晰的方式相比，的確使外來人口獲得北京市戶籍的渠道更加透明化了。
《城市化》：目前北京市已確定了“十三五”人口調控的目標，并將進一步疏解非首都功能。雖然積分落戶可以實現對人口流量的控制，但它與居住證制度一樣都不能起到疏解人口的作用。您認為怎樣才能有效疏解特大城市的人口壓力？
張車偉：的確，居住證及積分落戶制度非但不是疏解人口的手段，反而會起到聚集人口的作用，因為它解決的問題是確保外來人口享受到應有的公共服務。
在疏解人口這一問題上，首先應認識到，北京的人口規模已十分龐大，尤其是主城區人口過度密集的問題十分突出，從而給基礎設施、資源環境造成了巨大壓力，并引發了交通擁擠、空氣污染等諸多問題。人口聚集本身是有規律可循的，因此我們必須思考為何外地人愿意到北京來這一問題。作為首都，北京與其他地區存在很大差異，外來人口認為與其他地區相比他們在北京的付出所得的收益更大，這說明人口的流動是理性的。北京要疏解人口，就應找到最根本的原因，即北京與其它城市間存在的經濟、文化、福利等各方面的不平衡。雖然今后這些差距將越來越小，但在短時間內卻無法迅速消除，這意味著北京在可見的時間范圍內對外來人口仍有巨大吸引力。這也說明，北京要降低人口規模的初衷與現實的客觀需求是脫節的，有悖于客觀規律。
造成北京人口壓力的原因除了人口規模大以外，還在于人口分布結構不合理。例如，北京的人口主要聚集于城中心區。同時，北京的職住分離問題也十分嚴重，過長的通勤距離造成了嚴重的交通擁堵，這反映出以往的城市規劃缺乏科學性的統籌，更未考慮職住的匹配關系，在設計寫字樓或居住區時，忽略了彼此間的配置。國外的大城市在進行城區改造時，一定會在寫字樓周邊規劃出居住區，這是一種新的城市規劃理念，然而二十年前這樣的理念并不為我們所知。今后，我們國家理應在這一方面加以改進，從而引導產業、經濟、生活合理布局。
造成北京人口壓力的另一個原因是公共資源分布不均。高校、醫療機構等都分布在主城區的幾個重要區域內，今后疏解人口就應著重減輕這種公共資源過度集中的現象，有意識地把一些高水平的醫院、學校布局到通州、昌平、順義等周圍地區。在疏解非首都功能問題上，北京市已決定將行政中心遷至通州，這一政策正是在正確思路指導下一個非常好的疏解人口的方法，也抓住了問題的核心。
北京市的地域面積龐大，我認為，北京市承載2000多萬人口并不是大問題，北京的人口規模也并未達到完全無法承載的地步，因此，人為地設置人口控制的規模目標是違反客觀規律的。
從發展的角度看，我們應從城市化的角度去研判北京目前面臨的人口問題。我認為，特大城市吸納人口的能力已是“強弩之末”，也就是說人口大規模向北京這樣的城市聚集的趨勢和潛能已不復存在，即使北京的人口能夠在2300萬的規模上有所增加，也將是極其有限的，北京沒必要再設置新的人口規模控制目標，因為從限制人口規模上做文章既不符合客觀規律，又可能事倍功半。人口規模理應交由市場本身去調節，政府能做的在于疏解非首都功能、實現職住的良好匹配，實現中央一直倡導的“以人為本”的城市化理念。如果真的進行人口調控，其目標也應側重于對結構的調節，因為如果人口集中在主城區的趨勢不變，那么即使總人口減少得再多，也無法解決目前北京面臨的問題。反之，若公共資源、職住配置能更加均衡、合理，那么即使再增加一、二百萬的人口，對北京也不會造成太大影響。更何況，特大城市聚集人口的潛力漸弱，新進人口向北京流入的數量將會逐漸減少，因此解決已經在北京工作、生活的外來人口面臨的問題，才是北京人口政策的最主要方向。
《城市化》：如果說特大城市吸引人口的潛力已經減弱，那么您認為哪些區域對人口的吸引力將會增加？
張車偉：我認為，我國農村人口向城市快速聚集的過程已接近尾聲，也就是說，以往人口大規模向城市流動的現象將不再出現，因為年輕的勞動力早已離開農村來到城市，留守的兒童、老人則很難向城市流動。這也是我為何一再強調北京無需在調控人口規模上做文章而應在人口結構分布上有所作為的原因。
按照國際統一口徑，我曾對我國的城市化率進行過核算，結果顯示目前我國的城市化率已達到63%左右，遠超過此前國家統計局公布的56.1%，這既代表著我國的城市化發展水平已達到一定高度，也代表著未來我國人口聚集的格局已定：北上廣深等一線城市的人口規模已基本定型，省會城市即使有所發展也已是強弩之末，中小城市則可能會繼續吸納占我國人口總數10%—20%的農村人口，從而使我國的城市化率達到70%—80%的水平。同時，伴隨著產業發展的戰略性轉移以及中西部地區基礎設施建設的增強，中西部地區的吸引力也在持續提高，并正在改變以往中西部地區人口“孔雀東南飛”的狀態。
綜合以上內容看，我國的人口大流動時代已臨近尾聲，因為人們對進入超大或特大城市的意愿已不再像以往那樣強烈，很多省會城市、中小城市的發展水平已經能夠滿足人們的就業需求或對更高生活水準的需求。隨著我國城鄉的協調發展以及區域差異的進一步縮小，我認為人口流動會向著更加合理的方向發展。
