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2024年11月24日
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“十三五”規劃建議中明確指出部分行業產能過剩嚴重是當前我國經濟發展中面臨的突出問題，中央經濟工作會議也把去產能列為今年經濟工作的五大任務之首。其實，回顧歷史，我國曾經對產能過剩進行過多次集中治理，但結果卻是陷于“越治理越嚴重”的怪圈中。究其原因，就是這種治理并沒有從根本上消除導致產能過剩的制度誘因，沒有根除產能過剩的利益誘導機制。因此，去產能的關鍵在于通過制度創新，根除產能過剩的利益誘導機制。
部分行業產能嚴重過剩，原因可能是多方面的，但最深層次的問題還是在于制度和體制中存在不合理因素。
第一，我國經濟增長過多依靠政府主導，各級政府把GDP和財稅收入視為政績好壞的最主要指標，也是干部能否提拔重用的關鍵因素。因此各地政府都千方百計招商引資、上大企業、大項目，干預投資和經濟增長的能力過強，地方間形成惡性投資競爭。
第二，我國財稅制度上存在產能過剩的誘因。我國稅制是以增值稅、營業稅等間接稅為主體，而且稅款的征收環節主要放在生產制造環節。也就是說制造行業的產品只要生產出來，不管企業是否盈利賺錢，就已經先繳付了稅收，而且這是政府財政收入的重要來源。因此，對各級政府而言，投資越多、生產規模越大，財政收入也就越多，能夠干的事就越多，政績也就越突出。在這種利益機制誘導下，任何一個地方都會把做大GDP、增加財政收入作為頭等任務，在這樣的指揮棒指揮下，各個地區當然傾向于扶持高投入、高產出的行業，各地競相優惠爭搶項目，甚至在產能已經過剩的情況下還不斷增加投入。
第三，基層政府財力困難而事權很重，迫使地方政府擴投資、爭稅源。分稅制下，基層財政基本上是吃飯財政，財力不足以保證公共產品和公共服務的提供。目前各地分配格局是從分灶吃飯延續過來的，不僅中央和省市分灶吃飯，省和市縣，甚至市縣和鄉鎮也是分灶吃飯的，一方面分灶吃飯有利于調動大家培植財源的積極性，但同時也促使各地從各自的利益出發，爭搶稅源財源，導致產業惡性競爭，產能過剩嚴重。因為對地方政府來說只有爭取到足夠的財源，才能談得上“吃飯”和維持基本運轉，才能改善當地的公共產品和公共服務提供。而要爭取到足夠的財源，無非兩條路：一是加強“跑部錢進”，爭取上級財政的資金支持；二就是加大投資，培植自己的稅源財源。因此地方對本地企業和項目投資都十分重視，但對環境保護、社會管理和公共服務則重視不夠，這不僅加重了產業領域的產能過剩，也導致經濟社會發展的不協調。
第四，現行財稅體制下，缺乏過剩產能的退出機制安排。現行財稅體制下，鼓勵投資、鼓勵生產的政策措施很多，而對過剩產能、落后產能的退出則缺乏制度和政策的合理安排，基本上是“有進無退”。各地是誰有生產誰有稅收，而誰要退出，則需承擔一系列企業轉產、職工安置等問題。因此，一些地方政府寧可企業虧本賠錢，也要讓其維持生產，決不輕言退出。同時，地方政府對自己轄區內的企業會盡量給予一些非市場手段的照顧和扶持。例如：運用非市場化手段刻意降低部分產業的進入門檻；通過行政干預進行地區市場保護；低電價供應以降低企業成本等等。當然在本地企業經營不善面臨淘汰時，地方政府又往往會人為地阻止地方企業破產淘汰，阻礙落后產能的退出和跨區域兼并重組的進行。
因此，破解我國周而復始的“產能過剩”怪圈，必須從治本上考慮，在體制制度上做文章，根除產能過剩的利益誘導機制。可以考慮以下制度和政策設計。
第一，明確各級地方政府的最重要職能是提供公共產品和公共服務。基于企業與政府在市場經濟中應該是平等的主體，且長期以來政府實際上處于更加強勢的地位，在制定市場主體的負面清單時，也應該出臺政府行為的負面清單，杜絕政府的“越位”行為，明確提供公共產品和公共服務才是各級地方政府的最重要職能。
第二，逐步提高直接稅比重，同時探索把部分間接稅由生產環節征收修改為最終銷售環節征收。財稅體制改革已經明確“逐步提高直接稅比重”的方向，可以預見，今后直接稅在稅收體系中的比重和地位會進一步加強，這有利于從財稅制度上遏制產能盲目擴張。但是也要看到，提高直接稅比重是一個逐步的過程，稅收立法或修訂需要時間，而且間接稅（流轉稅）本身有諸多直接稅所不具備的優點，如征管便利等。因此面對目前突出的投資沖動和產能過剩問題，通過“逐步提高直接稅比重”來解決是遠水難解近渴。可以考慮在間接稅的征收環節方面做一些調整，一些國家的間接稅主要在終端的銷售環節征收，而我國的增值稅、營業稅、消費稅等主要在生產環節征稅。如果主要間接稅能夠在銷售環節征收，意味著只要在當地消費，而不需要在當地生產，就能產生相應的稅收，只要有人居住、消費就會帶來相應的稅源。在這種稅收體制下，可以遏制地方政府過分熱衷于吸引大投資、大企業、大項目，重生產而忽視消費，重產業而忽視宜居，重經濟增長而忽視環境、社會的協調發展的現象，有利于引導地方政府把更多精力放到提供和完善公共產品和公共服務，改善居住環境和教育資源，并以此吸引更多人前來旅游、居住和就業。
第三，從財政制度上確保地方政府履行職責、提供公共產品和公共服務的財力。應明確各級政府的事權范圍和支出責任，按照各級政府需要承擔的公共產品和公共服務以及其他必要支出等，核定各級政府的基本財力保障范圍和保障標準，并根據政策變化情況，每年適時予以調整。對各級地方政府的政績考核，主要是考核其在公共產品和服務提供方面的效率，考核公共產品和公共服務提供的數量、質量和有效性。完善對政府發展成果考核評價體系和干部政績考核體系，糾正過多以經濟增長速度、財政收入增長速度為主要評定指標的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視社會穩定和安全、勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況等指標的影響，探索政府和干部執政行政成本的核算，切實把地方政府的主要精力和注意力從招商引資、大上項目，引導到如何提高公共產品和公共服務的供給數量、質量上來，提高財政資金的使用效率上來。
第四，嚴控新增產能入口，疏通過剩產能出口。首先，對新增產能要堅決關閘，特別是要防止地方政府以行政性方式推動產能的增長，如通過低價供給土地，低價用電，稅收優惠，財政獎勵等方式推動投資。其次，建立產能過剩的退出機制和援助機制。再次，通過財政稅收政策，對推進企業兼并重組給予一定的支持。
去產能能否成功，關鍵是通過制度創新，根除產能擴張的利益誘導機制，減弱地方各級政府的投資沖動和對市場的過度干預，把投資決策權歸還企業和市場。只要市場不被扭曲，市場規律就會逐漸產生優勝劣汰效應，一個行業在市場競爭的背景下，產能自然會得到合理的配置。
