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2024年11月24日
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住房保障具有公共產品性質
在理論上，公共產品范圍的界定有一個擴展的過程，住房保障屬于廣義的公共產品，要選擇符合我國國情的住房保障模式。
經典意義上的純公共產品有兩個基本特征：一是消費中的非排他性，即產品在消費過程中所產生的利益不能為某個人或某些人所專有，要將一些人排斥在消費過程之外是不可能的或代價（成本）很大；二是消費中的非競爭性，即一部分人對某一產品的消費不會影響另一些人對該產品的消費，一些人從這一產品中受益不會影響其他人從這一產品中受益，受益對象之間不存在利益沖突。后來公共產品的范圍得到拓展，廣義的公共產品可分為純公共產品和準公共產品。狹義的公共產品即指純公共產品。準公共產品是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產品，它介于純公共產品和私人產品之間，如教育、政府興建的公園、擁擠的公路等。政府提供公共產品，主要是為彌補市場失靈和維護公民的基本人權。
住房保障具有準公共產品的性質。恩格斯在《論住宅問題》中曾說過，解決沒有房子住或住得很擁擠的住宅問題，是“具有公共福利形式的措施”。（《馬克思恩格斯選集》第3卷第157頁）《世界人權宣言》指出：“人人有權享受為維持其本人和家庭的健康及福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務。”聯合國《關于獲得適當住房權的第四號一般性意見》提出，居住權“對享有所有經濟、社會和文化權利是至關重要的”。基本居住權是基本人權不可或缺的重要組成部分。
住房是不可缺少的生活必需品。保障性住房是民生工程，是收入偏低的社會階層享有基本居住權的體現，也是實現社會公平和國家長治久安所必需的條件。當今各國政府都把住房保障作為公共政策的一項重要內容。住房保障具有民生性、公民應享有的基本居住權以及決策和提供主體（政府）的公共性，因而屬于廣義的公共產品。還應看到，保障性住房的建設對于拉動經濟、平抑房價和穩定預期具有一定的作用。
由于各國文化倫理觀念、經濟發展水平和收入分配狀況存在差別，規定的住房保障的范圍也有所不同。比如，美、英等國家實行選擇性原則，廉租房和住房補貼的對象僅限于窮人和弱勢群體；以瑞典為代表的部分福利型國家則在法律上規定，所有國民都能獲得租金受到控制的公共租房。我國是一個人口眾多、二元經濟結構明顯的發展中國家，收入差距正在逐步拉大，但國家財力又比較有限。基于此，我國可以考慮采用類似選擇性的住房保障模式，住房保障的范圍應當是那些在房產市場租購商品房有困難的中低收入家庭。另外，我國正處于工業化、城市化快速推進時期，農民工大量向城市聚集，這些外來務工人員以及新就業職工通過市場租購商品房會遇到財力上的困難，因此，公租房享受對象可覆蓋新就業職工、外來務工人員等，但要嚴格規定各類保障性住房的套型面積和享受者的資格條件。國際經驗表明，只有加強住房保障，才能做到“居者有其屋”，才能實現社會穩定。
住房保障方面政府應承擔的責任
在住房保障方面，政府要承擔應有的責任。為此，必須明晰中央和地方政府在這一方面的事權和財權，政府應增加必要的投資，同時要以政策措施引導、鼓勵和支持多渠道資金投入。
（一）在住房保障方面中央與地方政府事權的界定
各級政府的事權是指政府的職責范圍及相應的權限。在住房保障方面，應合理界定中央和地方政府的事權。
保障性住房具有房體的固定性、結構的差異性、居住主體的私人性以及配套環境條件的區位性，這些決定了住房保障帶有地方性公共產品特征，其具體事務宜側重由地方政府負責。這也符合社會事業和行政管理的屬地原則，有利于發揮基層政府熟悉本地情況的優勢，降低住房保障的行政成本。（1）地方政府應設立負責住房保障的規劃、分配和監管工作的相應機構，成立相應領導小組，以協調涉及住房保障事務的各有關部門；（2）要編制保障性安居工程建設的中長期規劃，制定該規劃時，應準確調查統計各地居民保障性住房的要求，并明確提出各級政府應承擔的資金數額和比例；（3）要編制和實施保障性安居工程的用地（要落實具體項目和地塊）以及建設的年度計劃，建立目標責任制(做到責任人明確)和問責制，并把計劃完成情況作為考核地方政府領導政績的一項重要內容。
與此同時，也應界定中央政府在住房保障上的事權。由于我國各地經濟發展水平和財力存在較大的差異，為了實現基本公共服務均等化和各地居民享受基本居住權，中央政府也要承擔住房保障方面的責任，主要包括：（1）制定全國保障性安居工程建設的中長期規劃和年度計劃，提出總體要求，并進行指導；（2）對財力薄弱的地區給以必要的財政轉移支付和保障性安居工程方面的資金支持；（3）制定《住房保障法》、住房保障政策，以及促進房地產市場健康發展的調控政策；（4）中央有關部委應與各省級政府簽訂保障性安居工程建設目標責任書，并對地方政府履行住房保障職責的狀況進行督查和考核。
（二）地方政府在住房保障上要有相應的財力（財權）
2009年7月全國人大的一項調研報告認為，中央政府計劃的保障房建設任務已超過地方當前財力可承受的能力。有鑒于此，要做到地方政府住房保障的財力與住房保障的事權相匹配，適當擴大地方政府財權。要進一步合理劃分中央稅、地方稅和共享稅，可適當擴大地方稅在全國稅收收入中所占的比例，適度縮小共享稅所占的比重，逐步扭轉地方過多依賴稅收返還和中央財政轉移支付的狀況。與此同時，應進一步完善中央對地方的財政轉移支付制度，在中央政府財力允許的前提下，可增撥保障性安居工程建設資金（目前有中央財政廉租住房保障補助資金、城市棚戶區改造補助資金、公共租賃住房補助資金、農村危房改造資金等）。
國有土地使用權出讓金（簡稱“土地出讓金”）是目前我國地方政府的一大收入，也是保障性安居工程的一個資金來源。土地出讓金是國有土地所有權在經濟上的具體實現。從2007年開始，我國土地出讓收支全部納入地方基金預算管理，在地方國庫中設立專賬，專門核算土地出讓收支情況。當前，要進一步完善分稅制，以利改變地方政府收入過度倚重土地財政的傾向。地方政府要依據土地利用規劃和城鎮控制性規劃，擬定住房用地出讓方案，土地出讓必須以宗地為單位提供規劃條件、建設條件和土地使用標準，嚴格執行商品房用地單宗出讓面積規定。要健全“招拍掛”制度，做到“招拍掛”信息充分披露和公平競爭，嚴格土地競買人資格審查，杜絕內部交易。同時，不能以“價高者得”作為惟一條件，而應實行綜合評標。
值得提及的是，德國對出售的房價超過指導價20%而又不降價的房地產商和房東追究法律責任，這對抑制房價暴漲發揮了一定的作用。我國要合理調控土地價格，倘有必要（如在實行多種政策措施后房價上漲仍過快時），也可適當借鑒德國的上述做法。此外，要進一步加強對土地出讓金的收入、分配、解繳、劃撥和用途的規范管理，杜絕違法違規行為，并切實落實土地出讓金凈收益不低于一定比例用于保障性住房建設的規定。
（三）多渠道增加對保障性住房的資金投入
從理論上說，公共產品的生產和供給方式可有多種組合。鑒于保障性住房的特點，可以采用公共生產、公私混合提供或私人生產、公私混合提供的方式，多渠道地增加資金投入。
對于廉租住房和公共租賃住房，政府可出資購建，由政府性投資機構或政府委托機構持有產權。可根據條件，把這類住房建設納入政府采購范圍，但要實行建設過程的產業化。根據已有經驗，政府投入的資金來源主要有：（1）實行土地劃撥，土地成本作為國有資產注入；（2）中央下撥和地方財政預算安排的專項資金（應及時分解下達到項目）；（3）土地出讓凈收益中不低于一定比例的資金；（4）開發商不愿建廉租房或公租房而繳納的異地移建款；（5）住房公積金增值收益中的一部分、一級土地開發的增值收益；（6）經濟適用房存量房源轉化為商品房出售的溢價部分的凈收益和經濟適用房上市交易時退回的政府補貼資金等。另外，借鑒韓國的經驗，可試行持股型公共租賃住宅方式，在租賃期間，承租人可以按合理價格購買，租金則隨其持有的產權股份增加而遞減，直至符合資格條件的承租人完全擁有產權（如轉換成有限產權的經濟適用房）。這可使政府在這一方面的投資得到回收和進行再投資。
政府還應利用土地出讓金的減免、稅收優惠、投資補助（補貼）和貸款貼息等，引導、鼓勵和支持個人、機構投資者(含公積金的閑置資金)、房地產開發企業、生產經營企業和行業協會等參與保障性住房投資。建立由政府主導的市場化投融資機制。政府要在政策上引導、支持投資者在同一住宅區內采用商品房與保障房配比模式，以利于弱化貧困聚集效應和摒除不同收入階層之間的社會隔閡。在統一規劃和資金用途不變的前提下，政府安排的農村危房改造資金可與其他有關的農村建設資金和支農惠農補助資金結合起來使用。
對于保障性住房的建設，可減免土地使用稅、土地增值稅、營業稅等稅收以及城市建設配套費和政府性基金。其中，對符合規定的公租房，在其購建環節可免征城鎮土地使用稅、印花稅、契稅；對公租房的租金收入免征營業稅、房產稅。可考慮由龍頭開發商出資成立公租房發展基金，對公租房的開發給予適當的稅收優惠。政府可在土地供給環節給予合理的優惠，在必要時可在若干年內返還占整個保障性住房工程造價一定比例（如美國為4%）的有關稅收。還可設立住房儲蓄銀行或個人住房儲蓄賬戶，該儲蓄存款用于租購保障性住房的，可退回部分個人所得稅。另外，對低收入群體自住型的房產稅，可實行減免、折扣、返還和延期繳納等優惠政策。
（作者：中共福建省委黨校教授）
