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2024年11月24日
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縱觀前述的一系列的經濟、社會矛盾及應對的政策，城鎮化（也泛稱“城市化”）及其相關聯的農民工戶籍制度是一個非常突出的問題，甚至是解決幾個問題的核心。中國過去60年的經濟發展是以國家推動高速工業化為主線，城鎮化政策是其中重要的組成部分。
中國的社會主義城鎮化獨具特色，發展的模式與世界“標準”的模式既有共同之處，也有不同的地方。相同的是，城鎮化由工業化推動，勞動力由土地密集型農業向城鎮工業生產轉移。不同的是，推動中國城鎮化的基本上是政府，市場只是個配角；還有重要的一項，中國的城鎮化模式在近三十年制造了一個龐大的特殊的群體：“農民工”， 甚至成為一種固定的“制度”，這是世界上絕大多數國家所沒有的 。
可以肯定，城鎮化將成為中國經濟下一輪的新增長點，但如何結合發展戰略，具體走什么樣的城鎮化的路，是目前急需要探討的問題。本文希望在此為“十二五”規劃建言獻策，具體提出要走“正常城鎮化”的道路，并逐步有序地吸納農民工融入城市，以拉動居民消費，并引導產業升級，促進更深層次的城鄉平等化。文章并提出一些可操作的政策建議。
城鄉生活的必需要素
近代世界歷史的發展經驗表明，工業化解決了傳統農業社會中就業不足的問題, 也就是農村大量剩余勞動力的問題。這個問題在中國尤為嚴重—目前中國大約還有一億多的農村勞動力需要就業。工業化一個重要的“任務”，就是把這些就業不充分的農村人口轉移到有就業的地方去。這個過程提高了勞動生產率，增加國民收入，推動經濟發展。
工業化也帶來了城鎮化，而正常健全的城鎮化，是要最終把大多數傳統農村人口“連根拔起”(uproot)，舉家轉移到城鎮里面，從事非農的生產，并在城鎮里扎根，成為城鎮居民群體的一部分。城鎮化并不是簡單的“農民進城”，它實際上是借助工業化，轉移農村勞動力，為（農村）人口提供一個提高自身生活（消費）水平的途徑。與此同時，國家建立相應的法制、社會保障系統來配合并促進這種人口、勞動力轉移。工業化—城鎮化這兩過程同步進行，是現代化過程中的一個重要部分。
概括而言，在人類的生活中，無論是在農村，或是城鎮，有三大必需的要素，以維持長期生活，社會安定：就業、住房，還有就是生活的保障 (表1）。在傳統的農業社會，這三大要素一般由家庭自我提供（或家庭繼承），而且在低水平上保持相對穩定。在沒有大災禍的情況下，農民可以在低水平下長期穩定生活。到了工業社會，在市場經濟中，這三者都會變得不穩定，往往市場也不一定可以提供，這就需要政府的干預，提供一些社會福利。
工業化把農民帶到城鎮來，只是解決原來農村不充分就業這個最重要的“飯碗”問題，但并沒有解決在城鎮長期生活的其它兩個問題：住房與生活保障。在市場經濟里，城鎮里的就業，與農村的不同，相對沒有保障。非農就業，并非固定在自己的土地自供自足的基礎上，而是根據市場需求的周期而波動，有時甚至是大幅度的波動，例如2009年的金融危機，全球大概有幾千萬人丟掉了“飯碗”。為了保持社會安定，現代的工業社會建立了社會保障制度，包括對低收入人群的住房補助。
為了建立一套全面的社保的系統，很多國家用上三十年、五十年、甚至是上一百年的光景。例如，美國工業化、城鎮化超過了一百五十年，可以看到最近幾十年，社會保障的問題在美國社會愈來愈突出，直接影響到社會與政治安定。美國在經歷了三十年代的經濟大衰退、失業嚴重之后，羅斯福開始建立一個覆蓋全民的社會保障體系，包含失業保險、養老、醫療補助、低收入家庭資助。可以這樣說，最后的一步在今年初才完成：奧巴馬今年初通過的醫改把剩下沒有能力購買醫療保險的5%的人口也覆蓋了。光是走這一步，美國各勢力就博弈、爭論了十多年。奧巴馬的醫改標志著美國全民基本社保系統建立完成。
美國從上世紀三十年代初期到今天，用了六十多年，一直都在建立全民社保這個制度；從這個經驗來看，中國也是在同樣一個歷史過程上，要在工業化、城鎮化這個過程中逐步解決這個問題。中國目前大約只有30%的人口享有基本的社保，要達到普世全民有基本的社保，看來還有一段漫長的路途要走。
中國特色的城鎮化
究竟什么是真正的“中國特色”城鎮化？我認為“中國特色”最重要的一點是, 國家在城鎮化的過程中起著決定性的作用，城鎮化長期是為工業化“服務”。與其他發展中國家不同，中國在50年代中期開始的城鎮化進程中并沒有打算將傳統農村人口中的大部分徹底“城鎮化”, 沒有走“正常”的城鎮化道路；中國實行的是“不完整城鎮化”(incomplete urbanization)、“半城鎮化” 或“低度城鎮化”(under-urbanization)策略。工業化方面，實行“剪刀差”的工農不等價交換，剝奪農村資源；同時，壓制城鎮人口的增長，以節約工業化過程中的“城鎮化成本”。
這種蘇聯計劃經濟的城鎮化模式，社會科學家（如Ofer、Sjoberg及Selenyi等）已有大量的論述。以行政手段控制、法律制度保護的城鄉隔離、城鄉不平等的二元結構是這種工業化—城鎮化模式的根基，戶籍管制是其中的一個重要工具，其核心是戶籍背后所包含的福利差異。孫立平教授稱中國在50年代建立的二元結構為“行政主導型的二元結構”，以有別于其他第三世界國家中由市場主導的二元結構。在毛澤東時代，為了維護城鄉隔離的二元結構，嚴格控制了鄉村人口向城鎮流動與遷移。
“不完整城鎮化”，主要表現為城鎮人口增長緩慢，城鎮人口 的百分比被控制在很低的水平。盡管中國的工業高速發展，城鎮人口到了1979年也只有19%，遠遠低于其他發展中國家的水平；那個時候，中國的城鎮化水平差不多是處于現代國家中最低的水平。由于城鄉經濟社會的分割隔離，農村人口不能向城鎮遷移，堵塞農村剩余勞動力的出路，嚴重阻礙了農村地區的經濟發展。
20世紀80年代初期出現的農業集體解體，農村勞動力可以流動，到城里打工，解決了部分的就業問題。盡管當前中國的工業化已進入中后期（農業只占GDP的10%），近30年來城鎮化的速度提高了不少，城鎮化的水平仍然低于50%。人口流動的管制松動導致在90年代有大量“農民工”涌入城鎮工作。法律上這些人口卻不被納入城鎮的范疇，不能享受普通城鎮居民的福利和權利，也不可能在城鎮永久定居。農民工這種長期“人戶分離”的現象是開放改革時期“不完整城鎮化”的主要產物，也是在中國特殊的行政主導型城鄉二元結構之下獨有的。
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農民工（不包括在鄉鎮企業就業的農民）的數量非常龐大，從80年代早期的兩三千萬增加到2009年的一億五千萬。自20世紀80年代早期起，圖1所示的城鎮常住人口 （占總人口）的百分比，與城鎮戶籍人口的百分比差矩逐年增大，表明城鎮雇用不享受城鎮居民待遇的農村勞動力（農民工）現象越來越普遍。在各大城市普遍存在常住人口和戶籍人口嚴重不對稱的現象。以重慶為例，戶籍人口從升為直轄市時(1997年)的27%，到目前也只上升兩個百分點。但城市常住人口已超過50%。
無當地戶籍的農民工制度為中國、世界的企業提供了大量的廉價工業勞動力，使中國一躍成為“世界工廠”。珠三角是中國改革開放經濟發展模式的典范，約有兩千萬至兩千五百萬農民工在此工作。作為“世界工廠”的中心，珠三角的例子清楚地展示了外來勞動力、戶籍制度和“世界工廠”之間密不可切的關系。戶籍制度和廉價外來勞動力之間的密切聯系使中國內部遷移被完全分割成兩個方面：一方面農村勞動力允許跨區域流動，另一方面他們不能得到在工作、居住地的市民權及相連的福利。換句話說，農村人口可以遷移到城鎮，在工廠工作，卻永遠不能享受城鎮社區服務和福利。他們的處境，相當于許多國家中的外國籍“客工”（guest workers）或“無證黑工”(undocumented migrants)一樣。
表1：城鄉生活必需要素比較
| 農村（農民） | 農民工 （“不完整城鎮化”的特征） | 城鎮（市民） （“完整城鎮化”的特征） |
就業 | 有，但不充分 | 有，但限于低層次 | 有 |
住房 | 有，自我提供 | 無，或低水平 | 有 |
生活保障 | 低水平，主要靠土地與兒子 | 無，或低水平 | 有 （社會保障） |
表1概括了在不完整城鎮化模式中，農民工面臨的困境：他們脫離了土地到城鎮干粗苦贓累的工作，但卻缺乏在城鎮長期生活的其它兩個必需的要素。中國制度的安排是讓農民工的就業在城鎮，但住房、生活保障仍然留在農村。用學者秋風的話說:“(農民工）只能把自己的勞動力帶出來，包括他的家庭，還有他作為公民的大部分的身體，都被留在鄉村。” 也就是說，勞動力的部分可以到城鎮，“人”的部分卻要留在農村。農民工在城鎮只有條件工作，沒有條件生活。這個很明顯是不匹配、不合理的，也不能長期維持下去的。因為農民工沒法在城里以非常低的生活水平長期呆下去，特別是過了青壯勞動力這一年齡段，農民工也要成家，往往不得不返回農村。
深圳的人口年齡分布圖（圖2），清楚說明了城市與農村的人口不平等“交換”。盡管經過三十年的高速發展，深圳的人口依然“青春常駐”，超過50%的人口仍是處于15—30歲這個年齡段。社會學家陸學藝先生曾一針見血地指出，現行的農民工制度是讓農村把青壯年勞動力輸送到城鎮，而城鎮卻把勞動后傷殘病弱者、老年者退還到農村，與此同時，把扶育子女、贍養老人等社會負擔都拋給農村。因為深圳完全是個改革開放之后才發展起來的“移民”城市, 它的人口結構非常集中地反映了這階段的發展模式的邏輯。
選擇走正常城鎮化的道路，讓農民工成為中國經濟未來的“新巨人”
金融危機證明，中國出口導向型的工業化，雖然在過去三十年成功地推動了經濟增長，但在面對全球經濟的起伏動蕩時仍十分脆弱，中國的出口在2008-2009年遭受到重創，出口額大幅度下跌，2009年初約有兩千三百萬民工失業。盡管今年出口額已經有所回升，但是中國居民總體消費力仍然疲弱，難以維持經濟持續高速發展。中國居民消費與GDP比率2008年是35%，是所有大國中最低的 (“正常的”水平大約為55-60%)。而2009年大多數的時間，經濟增長仍然主要是由投資推動的，消費的比例只占了很小的部分。
由于存在城鄉二元結構，現行的中國式城鎮化無法成為推動國內消費的主要引擎，從而促進經濟持續發展。盡管中國的城鎮常住人口的百分比已由1980年全國人口的20%，快速提高到2010年的47%，但實際上，有城鎮居民的權利與福利的人口大約只占全國的30%。今年八月初在海口一個論壇上，我就聽到中央農村工作領導小組副組長陳錫文說，城鎮人口中有2億人并沒有享受市民的權利，不算是真正的城鎮人口。
盡管中國有高速度的城鎮人口增長，但沒有像其他國家的城鎮化一樣，充分發揮城鎮化推動內需的作用。中國的城鎮常住人口由1978年的1.7億，到今天的6.2億，增加了4.5億，其中約1億是城鎮自然增長人口，剩下的3.5億是由城鎮化（從農村來）帶來的人口。同期城鎮的戶籍人口增加了3億，去掉了近1億的自然增長，即城鎮化只增加了2億的城鎮戶籍的人口（主要是城鎮人口的家屬、干部、大學畢業生），還有1.5億人沒有城鎮戶籍。
這1.5億“不完整城鎮化”的人群主要是農民工。農民工遠離家鄉在外謀生，在工廠工作的通常住在宿舍，從事服務業的多半住在居住條件欠佳的城市邊緣，如“城中村”。由于整個二元結構對他們的歧視，他們在城里的工作收入低微。渣打銀行駐中國的首席經濟學家王志浩（Stephen Green）今年曾在《華爾街日報》上撰文指出，農民工低收入限制了他們的消費水平，同時由于不可能在城鎮扎根，他們只得儲蓄，把錢留給在農村修房子或養老，而且不會在城鎮里購買耐用的消費品。如前所述，城鎮常住人口的百分比，與城鎮戶籍人口的百分比的差矩逐年增大，表明城鎮里不享受城鎮居民待遇人口的現象近年越來越普遍。中國近20年基本上進入了耐用消費品時代，如果越來越多新增的城鎮常住人口沒有能力消費耐用品，那中國的經濟又如何擴大內需呢？
當前中國處于后金融危機的新時期，適逢籌備“十二五”，是一個大好的機遇，調整發展戰略。過去三十年可行的經濟戰略，今天不一定可行。中國的人口老化加速，年輕的民工數量減少，中國內部社會、生態環境的壓力也越來越大; 外部的壓力也在增大，各國保護主義抬頭，中國出口面臨的貿易摩擦日益增多，國內外的環境跟過去的也不完全一樣。中國不可以、也不能長期肩負著“世界工廠”的角色，從事全球耗能高、對環境破壞大的產業，即低附加值的制造業。中國是一個人口大國，一定要回到內需來，讓城鎮化、讓從農村來的民工也來帶動內需。
后危機時代的關鍵戰略應該是既推動完整的、正常的城鎮化，使城鎮化能帶來實質性的經濟發展且更加符合中央發展要“以人為本” 的要求。實現這樣的目標必須加快戶籍改革，促進農民工“市民化”；讓民工有本地的戶籍，可以定居下來生活，作比較長遠的打算。讓他們享有國家的失業保險、養老保險等，讓留守丈夫、更多的留守妻子可以到城里來，讓他們的子女也可以像當地居民的子女一樣就讀當地的公立學校，而不用遭受歧視。民工有了本地的戶籍，可以全面參與城鎮公共事務管理，也可以像其他城里的人，選擇工作，發揮每人所長，生活（包括消費）沒有太多的后顧之憂。這樣的城鎮化才能擴大內需，才可推動一個真正的“城鎮化—經濟發展”的良性循環。
這里我提一個“漸進中尋求突破”建議，“十二五”中國要逐步選擇走正常的城鎮化道路，即是城鎮化與工業化同時并進。具體可行的方法是：大小城市第一步向掌握熟練技術、又有穩定就業的農民工開放當地戶籍登記，然后逐步有序的向其他民工開放，最終使所有的民工“完整城鎮化”，可以舉家永久性遷移。
我認為，目前農民工大約是占總人口的10%，如果每年能解決1% （約一千五百萬人）的戶籍問題, 再加上每年新增的民工，大概10-15 年應可解決這個國家的大難題。按粗略的測算，一千五百萬農民工變為市民，國家每年財政支出將增加450億元左右 ，約占2009年國家財政總收入（68477億元）的0.7%，或是相當于2009年國家財政總收入增加的百分率（11.7%）小數點后的零頭（0.7%）。這筆數是國家財政這幾年完全可以承受的。
我認為改善農民工的待遇，不但對民工有好處，對中國整體經濟、社會也有極大的利益。
首先，從拉動居民消費的經濟戰略角度出發，農民工的潛力巨大。農民工可以是一個非常龐大的消費群體，一億五千萬的民工，加上家庭人口，人口總共超過二億，是美國人口的三分之二。經濟學家蔡昉預言，農民工是中國經濟未來的“新巨人” (new giant)。農民工的人均收入是普通農民的兩三倍；而且近幾年，農民工的工資增長較快 （特別是青壯民工），可以預料，這個趨勢未來的一二十年還會持續下去（這是進入“劉易斯轉折期”的一個效應）。根據全總最近的一個報告，農民工中，15-30歲年齡段的占大多數，達到六成左右。這個年齡組的消費潛力很高。如果可以讓他們定居下來生活，作比較長遠的打算，他們的子女可以像當地居民的子女一樣當地就讀，他們在城鎮的生活、住房、上學的消費會更大。不難想象，如果把這兩億人的勞動效率、消費潛力都釋放出來，中國可以增加多少耐用品的消費，服務行業可以增加多少的生意。美國二次大戰后經濟發展快速，有賴于汽車工業的成長。“汽車大王”福特的成功秘訣，就是一方面應用大量生產(mass production)的模式，降低成本；一方面，給汽車工人有好的工資，使他們成為新的中產階級，有能力購買汽車，推動國內大量消費(mass consumption)，制造一個“生產—消費”的良性循環。
第二，中國的工業肯定要向高技術、高附加值發展，這需要大量的熟練技術工人。這跟目前農民工的技能結構很不相符，大量的民工主要是低技術的普通工。中國要培養大批有技術的工人，才能逐步向較高附加值的工業轉型.
近期的民工荒，部分是因為技術工人短缺。民工是中國工業的重要支柱，給有技術的民工本地城市戶口，可以有力地促進這個技術轉型。中國需要技術民工，工廠的老板也需要他們，需要有人會操作復雜的機器而且可以留得住，安心工作。有技術民工可以拿到較高的工資，也就有能力支付社會福利的費用，看遠一點，他們不會給地方政府添負擔，只要有配套的地方財稅制度。更長遠一點看，給有技術的民工“上戶口”會促使大量的民工向技術工人的方向走,有力調動民工自己的積極性，投資在自身的人力資本上。給有技術的民工本地戶口這項改革在很大程度上是一個雙贏的局面。近年一些城市向有固定就業的非本地戶籍大學畢業生開放戶籍，也體現這種邏輯。我認為，依遵這個道理，改革的步伐可以更大一點，也可以向有技術的民工開放城市戶籍。
具體逐步開放戶籍給民工的措施，廣東、重慶已經宣布朝著這個方向踏出一步，推出本省（市）民工落戶城鎮的一些措施，盡管步伐仍在有限的范圍內，對象只限本省(市) 的民工，而且重慶還要求農民工“土地換戶籍”。
我認為，這一項關乎全國下一輪發展戰略的重大措施，中央政府應予以大力帶頭推動與協助，包括加大財政投入、積極立法。戶籍改革這重大措施要求打破地域的界限，使跨省的民工都可以落戶（尤其在廣東，大部分的民工都是外省人）。正如我前所述，目前民工城市戶籍的問題，有一大部分是廣義的生活保障的問題（社保、土地等），這帶有全局性的問題，需要中央的領導及統籌，不能光單靠地方去摸索實驗。
中國經濟的進一步發展，有賴于建立一個龐大的國內人力、產品市場。建立一個統一暢通的國內市場，這個任務中央政府責無旁貸。美國經濟力量之所以強大，有賴于它百多年來，聯邦政府努力建設國內市場的成果。把民工落戶措施擴大到其他省籍的民工身上，這需要從全國一盤棋去考量。
我建議，取消要民工交出宅基地換戶籍的條件，因為民工在城市打工、納稅，交社保費，就應該逐步擁有城市的福利，不應要拿自己的宅基地來交換；宅基地基本上是農民世代祖傳下來的家庭財產，受到法律的保護。人大常委剛通過的《社會保險法》就規定，在境內的打工(包括外國人士)并依法繳社保費，就可以享受社會保險待遇，并不要求交出家庭財產。這一個基本原則， 理所當然應該應用到民工入城落戶的做法上。還有，“宅基地換戶籍”的操作相當復雜，牽涉面廣泛，不容易跨省市“交換”。
“用腳投票”，也可以用手投票
今年來發生的“富士康”民工自殺、本田工人罷工等事件告訴我們，解決農民工問題的核心是要打破城鄉二元制，建立城鄉平等的社會及制度，這是一件更艱巨的工作。目前民眾聲最強烈的是調整收入分配，而收入不均的最大因素，正是城鄉差距。這個經濟的問題，其根源在于二元社會的制度。
2007年中共十七大提出構建和諧社會的諸多措施，其中之一就是要實現城鄉居民選舉權的完全平等。今年3月份全國人大關于選舉法的修正案中，決定給予城鄉居民同票同權。我認為這是走向城鄉居民法律和政治、經濟平等非常重要的第一步，體現在平等的投票權和“一人一票” 的同等代表性（原先比例是4:1，偏向于城市人口）。
落實投票權城鄉平等，要解決一個重要的技術性環節：農民工在哪里投票？目前的做法是讓選民在戶籍地（農村）投票，而不是他們實際居住地。在目前有一億多農民工在外打工，讓農民工回到農村投票很不切實際，尤其是他們現在一年中大部分時間都呆在城市里，老家離工作地幾千公里（除了回家過春節外，他們很少回鄉，在春節期間也只有一半的農民工回家）。這一億多農村戶口的民工，是農村（戶籍人口）中教育程度較高，能力較強的人口，把他們排斥在選舉系統外，不能投票，將使實現城鄉選舉權平等變成一句空話，也使到目前社會仍存在對民工的排斥現象加劇。
落實新的選舉法唯一符合邏輯法理的措施，就是讓農民工在他們的居住地，即在城市投票。事實上，這種做法也是符合國家統計局從2005年開始的做法，把居住六個月以上沒有當地戶籍的人口（包括民工）統計為（城鎮）的本地常住人口，這也符合國際的慣例。讓農民工在居住地投票當然還存在不少統計、技術上的問題，需要進一步仔細研究討論，但是這個問題不能被無限期擱置。如果民工可以在城市里面投票，那他們的聲音就可以被城市的領導聽到。新一代的農民工對城市生活、事務的參與有一定的訴求，不可能長期把他們排斥在外。如果農民工既可以流動打工— “用腳投票”，同時也可以用手投票, 這會有力地促進在中國建立一套城鄉、地區平等的制度，要推行更徹底的戶籍改革, 營造一個和諧社會、城鄉平等就有了更堅實的制度基礎。
中國特殊的城鎮化模式制造了農民工這個特殊的群體，這個群體在過去30年中國的改革開放、經濟發展中起著極大的作用，使中國的出口雄霸國際市場，人民的總體生活水平迅速提高。下一步應該走正常的城鎮化道路，逐步實行農民工市民化，讓農民工較合理共享經濟成果；同時，農民工也可以對中國經濟和社會作出另一重大貢獻：他們的生產力與消費力可以成為中國經濟下一輪發展的“新巨人”。“ 十二五”中國要走正常的城鎮化道路，讓人口城鎮化和戶籍人口增加的進程逐漸匹配，這是中國政府在后危機時代發展經濟、推動城鎮化、邁向2020年小康社會時需要慎重思考的一個關鍵課題。如果明智選擇發展的策略，中國可望在“十二五”時期進入一個新的社會經濟轉折點。
