青島創新城市化模式的偉大改革：建設鎮級市
時間：2011-01-25 15:38:56
來源：青島新聞網
目前全國正在加快推進轉方式、調結構，更加清醒、更加堅定、更加努力地深入進行經濟管理體制和行政管理體制改革。當中國體制改革從“十一五”期進入全面攻堅階段之際，作為“轉方式、調結構”重要組成部分的城市化發展模式轉型，建設“鎮級市”就從理論構想轉向實踐操作，這一點筆者在2010年5月中下旬，參加國家主管部門組織的對全國相關省市區進行轉方式、調結構的實地調研中，親身感受到建設“鎮級市”，已經出現方興未艾的局面。
一、 問題的提出與實踐
1999年筆者通過青島市社會科學院《科研報告》第1號，向市委、市政府報送了筆者撰寫的研究報告《關于青島市城市經濟跨世紀發展思路的研究報告》，提出了建設“鎮級”小城市的理論構想，引起中共青島市委領導同志的高度重視，并做了重要批示。筆者在報告中提出：“如沙子口鎮可以率先建設閃光點的示范鎮，使之成為集生產、居住、加工為一體的漁業生產為主、兼有城市居民休閑特色的新型鎮級小城市”，1999年1月30日青島日報理論版發表了這個研究成果。為什么我在即將進入21世紀之際，明確的提出建設“鎮級市”呢？
20世紀90年代始，經過改革開放10余年的發展而積累起一定能量的中國城市，順應世界城市化的發展大勢，開始了以擴大城市市區面積為標志的加快推進城市化的步伐。經過近10年的努力，中國的中等以上城市幾乎是都實現了城市市區面積的擴張，但是中國的城市化遇到了三大矛盾的困惑。一是大城市攤大餅式的布局發展，形成了不合理的城市結構，帶來難以解決的環境污染、交通堵塞、人口擁擠、就業困難等，逐漸出現了“大城市病”。二是陣風式的縣改市，若干方面是在違背城市發展規律的情況下，而單純靠行政手段完成的，城鄉二元結構長期不合理的存在，嚴重侵害農民利益的問題不斷發生，社會矛盾時有激化，影響著社會的安定，影響著城鄉民生的提高。三是傳統的小城鎮建設，雖然取得一定進展，但是在這種模式下，無法消除小城鎮仍然是“鄉”的心理障礙。實踐迫切的要求確立新的城市結構模式，迫切的要求以新的城市結構觀，把人口、經濟、財政、稅收以及小城鎮化達到一定規模的“鎮”改設為“市”，建立一批“鎮級市”，以使小城鎮徹底城市化。可以肯定的講，建設“鎮級市”為“轉方式、調結構”提供了非常廣闊的發展空間，形成了城市化發展模式非常科學的空間布局結構，是加快推進轉方式、調結構發展戰略的重要組成部分，是從根本上破解統籌城鄉改革發展難題的科學壯舉，是深入進行經濟管理體制和行政管理體制改革的偉大實踐。
2010年4月28日中央主管部門召開會議，確定在浙江、廣東、山東等省的25個經濟發達鎮開展行政管理體制改革試點工作，包括設置“鎮級市”的試點。溫州市已經啟動的進行設置“鎮級市”的試點，將五個經濟強鎮“撤鎮建市”，這對于中國建設和發展小城市具有著首先“吃螃蟹”的意義。在山東省委、省政府的領導下，青島作為山東經濟發展位處首位度的國家級中心城市，作為最早提出建設“鎮級市”原創理論的城市，理應率先在建設“鎮級市”上實現理論與實踐的新突破。
二、 建設“鎮級”小城市是推進城市化進程的重要模式。
把握住城市發展的變化趨勢，需要科學認識大城市群發展逾越行政管轄區地域問題，在中國建立“鎮級市”已經成為勢所必然的趨勢。
作為社會性高級動物，人類自古至今具有群居的天性，由于群居而形成一個個大小不一的居民點。隨著群居規模擴大和生活質量的不斷提高，城市管理應運而生。群居由點到面的空間形成，決定了根據人口規模與市場腹地的大小或者行政級別的差異，賦予群居空間不同的名稱與等級，在西方國家，分為小村、村莊、鎮、城市、大都市區、都市帶等；在中國則有村、鎮、縣城、小城市、中等城市、大城市、特大城市、超大城市等不同的名稱。
據聯合國經濟與社會事務部人口司2010年3月25日公布，中國1980年城市人口超過50萬的只有51個，到2010年達到185個，預測2025年將再新增107個；目前世界人口超過50萬的城市，中國城市占了25%。實踐證明，城市發展的本質是聚集和不斷發生著的大規模的高度聚集，由城市本質決定了的規模效應和聚集效應所產生的結果之一是，中心城市出現了。20世紀80年代之初，中國確定了15個中心城市；2010年初國家主管部門又公布了北京、天津、上海、廣州、重慶五城市為國家中心城市。隨著中心城市出現和其概念的確立，中心城市或首位城市成為多城市空間經濟體或大都市圈的龍頭和引擎，是技術和制度創新的先導區，是對外交流的主要平臺，對整個區域的產業升級和活力增強具有很強的功能輻射和帶動作用。
在經濟全球化日益加快的形勢下，城市發展必須全方位確立在世界格局中的定位，建設世界城市已經成為現代國際城市的一種潮流性的發展模式。世界城市是城市發展的高級階段，是現代化國際城市的高端形態，產生著對世界政治、經濟和文化等若干方面的巨大影響力、吸引力和親和力。目前，中國的中心城市幾乎都提出要建設現代化的國際性城市或者是大城市，有的還提出“世界城市”的概念。無論是哪一種提法，其本質都是營造城市發展的高端形態，都是占領世界經濟、社會、文化發展制高點，集知識、研發、制造、金融、貿易、物流、服務、會展、旅游、企業總部和人才為一體的全方位財富高端；成為物質流、能量流、信息流、資本流、人才流既集聚又分流的國際樞紐。
在高度城市化的時代，中心城市功能的日益加強，無論是城市還是鄉村、通過人流、物流與信息流等的密集交互作用，各級中心地都受到城市化進程的強烈影響。不同的國家與地區，由于所處的城市化階段不同，不但城鄉差異的性質不同，而且其區域經濟發展水平、人均收入、區域交通條件和城市競爭力等也有很大的差異，加上當今世界經濟一體化，這些因素都會影響到中心地的功能特點與結構。其主要變化的標志是區域城市群圈的出現，區域城市群圈層結構越緊密，標志著地域分工與合作越協調，資源互補性越強，產業關聯度越高，產業發展的梯度性越明顯，區域內城市群的集聚輻射能力越強。城市群集聚輻射能力的強弱主要取決于其產業區位商的高低，取決于外向功能量、城市流強度與傾向度的大小及城市流強度結構是否優化。
區域城市群圈決定的多城市空間組合是相對于單個城市獨立存在而言的，是指多個城市在一個能夠相互感應、相互聯系的地理空間內，通過發達的交通通訊網絡，連接成規模層次分明、功能結構合理和經濟聯系緊密的城市群落整體的過程。從全世界范圍看，一些大的多城市組合群體的經濟規模和區域功能十分巨大，既是一個地區和國家的重要經濟力量，又往往具有突破國家區域疆界在全球范圍內配置資源的功能和實力。
世界級大城市群的主要功能是領導和影響世界的金融中心、管理中心、流通中心。世界級大城市群在成長的初期都有發達的制造業。隨著產業升級，制造業逐漸向上游和下游延伸。上游發展試制、研發、設計、品牌、標準和文化創意產業；下游發展銷售、國際商貿、售后服務、金融、信息等服務業和消費性服務業。環顧全球國際大都市空間范圍，其均遠遠超出行政管轄區地域。紐約大都市跨紐約州、新澤西州和康涅狄格州，包括31個縣。行政區劃的特點是具有凝滯性，形成后便長期不變。國際大都市城市空間迅速擴張，必然會沖破凝滯的行政界線束縛，向鄰近行政區蔓延。從中國的情況看，當大城市群發展逾越行政管轄區地域，我們要把握住城市發展變化的重要趨勢，特別需要對以下問題有著科學的認識，并不斷提高操作水平。
一是以大城市為中心，帶動中小城市形成經濟區，城市群越來越成為中國區域一體化的主導，并成為城市化的主體形態。中國改革開放30余年來，區域發展經歷了由非均衡發展、協調發展、統籌發展三個階段。目前，中國已經進入了“多極多圈多帶多區” 相互交融發展的時代，相互交融發展的經濟運行形式，客觀的決定了其運行方式之一是不同經濟主體的合作與聯合。
一個城市無“區域”則會處在“被邊緣”的尷尬位置。城市群圈層結構的形成，城市群之間經濟社會要素空間的流動效率與質量的高低、聯系的緊密程度，決定著主導力度。我們通過計算，城市關聯度：（設最大為1）1978年長三角經濟區為0.40、珠三角經濟區則為0.37、環渤海經濟圈為0.13、山東半島城市群為0.21；2008年同口徑分別是0.69、0.68、0.29、0.43。在“多極多圈多帶多區”發展時代里，區域與外界的經濟社會聯系，其載體主要是區域內的城市和城市群，其通道是快速立體化的交通網絡。這樣規劃編制不能局限于自身一城一地的規劃區域，而是要以聯群、擴圈、結帶的新理念，從區域一體的跨行政管轄界限的視角，實現城市之間規劃協調互動。為此，城市規劃要依據區域一體化的需要，在充分發揮城市比較優勢的前提下，從建立制度入手，打破行政束縛，實現區域經濟規模化、集團化。
二是中心城市的“龍頭”理論概念越來越多的讓位于“首位度”，并最終由“首位度”替代“龍頭”概念。這樣的讓位和替代，使多城市空間經濟體或大都市圈里的諸多城市解決了多年龍頭、龍身、龍尾之分的心理障礙，表現為群龍共舞的蓬勃發展局面。如GDP總量占山東省2/3的山東半島城市群被公認為中國第四大城市群，是中國沿海地帶最具活力的經濟區域之一。在中國社科院發布的《2007~2008全球城市競爭力報告》中，近五年經濟增長最快的20個城市里，山東半島城市群的煙臺、濰坊、威海、日照、淄博上榜。多年來山東半島城市群客觀存在著“龍頭、龍身、龍尾之分的心理障礙”，如果由“首位度”替代“龍頭”概念，就可以較好的消除心理障礙。
三是高度重視小城市的發展，在中國建立“鎮級市”已經勢所必然的提到實際操作的層面上來。從中國城市發展的趨勢看，隨著城市化以前所未有的速度加快發展，隨著以大城市為中心的經濟圈或經濟區的強力推進，隨著小城鎮建設的成熟度越來越高，非常需要建立一大批“鎮級小城市”。如浙江省這樣鄉鎮經濟比較發達的省，客觀的要求加快建設一批鎮級市，對于創新“轉方式、調結構”來講是偉大的實踐。
建立“鎮級市”，是政治體制與經濟管理體制所發生的一場偉大的變革，因為它是對中國長期實行的中央直轄市（省級）、省轄市（副省級或地級）及縣級市的三級城市管理體制的重大改革。對比發達國家的城市層級管理體制，中國已經建立起來的雄厚物質基礎，傳統“小城鎮”發展到今天表現出來迫切需要改革，才能顯現巨大活力的意愿，都為建立“鎮級市”，變三級城市行政管理體制為四級管理體制提供了完全可以操作的實踐基礎。
三、提高建設“鎮級市”的操作水平。
（一） 充分認識建設“鎮級市”的實踐意義。
建設“鎮級市”有助于從根本上遏止大城市日益膨脹的趨勢，使城市空間戰略布局從根本上改變中心城市過度集中發展的弊端，提高城市的整體管理水平；有助于從根本上解決城市化帶來的人口過度集中居住的現象，有效降低地震等突如襲來自然災害所造成的人員傷亡等損失；有利于從根本上擺脫傳統的“小城鎮”觀念對國民“城與鄉”思維的束縛，以徹底消除居住在“小城鎮”仍然是農村的心理障礙；有利于對有限的土地空間進行“精雕細刻”，最大限度的提高土地容積率水平；有利于從根本上最大限度的整合小區域資源，挖掘全部的小區域發展潛力，科學地推進大中小城市的合理布局，使小城市真正在“小”字上做足做強，永遠展現著“城市讓生活更美好”的主題。“鎮級市”完全是“市”的概念，它同目前所流行的“小城鎮”，是絕不相同的理論概念。以“鎮級市”為代表的小城市的崛起，其獨特的經濟處向度及核心競爭力，決定了在區域城市群圈中，“鎮級市”的規模數量多寡、特色鮮明高低決定了大城市群圈的發展活力強弱，成為大城市群圈城市層級結構不可分割的重要組成部分。
“鎮級市”的建設從根本破解了“城中村”的難題。“城中村”問題的存在是城市化發展中的一個歷史過程，隨著城市化發展，必然會消除“城中村”現象。城中村的實質是城鄉二元經濟結構存在的差異和矛盾在城市化進程中的集中反映，全國各大城市都有大量城中村存在，對于城市管理者這是一個必須面對的現實問題，但又沒有一個現成的可以照搬照抄的改造模式，目前最好的模式是加快促進變“城中村”農民為城市居民社區治理化。但是在大中城市過度膨脹的情況下，由于利益主導，這種模式的推行帶來若干難以解決的社會矛盾，很容易造成群訪，并埋下容易爆發的社會隱患。
實踐將會證明，建立“鎮級市”由于區域面積小且又相對固定，完全可以在建設中從根本上變城鄉二元經濟結構為一元結構。這樣就比較妥善的解決“城中村”問題，也比較容易推行變“城中村”農民為城市居民社區治理化模式。“鎮級市”的建設成為加快實現城鄉統籌發展的最佳途徑，成為以城市化帶動現代化、社會化的最佳模式，成為建設有中國特色社會主義創新理論的重要組成部分。
據筆者所知，目前若干地區都在積極做建立“鎮級市”的試點工作。如經過改革開放30余年的發展，青島市推進小城鎮建設已經取得重大成果，產生了一批既有產業特色，又具備吸納相當規模人口居住的，形成一定規模人流、物流、商流，建立相對比較獨立的經濟結構體系，完全可以達到小城市建立標準的“鎮”。從理論研究的假設出發，作為一家之言，如在靠近青島著名風景區嶗山的王哥莊-惜福鎮小區域建設一座有東方風味、海濱特色的小城市，將會極大的提升嶗山風景區的“旅游水平”，將會極大的分流主城區的居住人口；再如以膠南市屬的瑯琊臺小區域、包括董家口港在內，建設一座港口觀光小城市，將會最佳的放大城市優勢，實現城市空間最佳布局；還有即墨市屬的溫泉-鰲山小區域也具有建設小城市的地理優勢等。在這種情況下，抓住機遇，啟動建設“鎮級市”的試點，加快推進小城市的崛起，將會極大地推動和完善“依托主城、環灣保護、擁灣發展、組團布局、軸線輻射”戰略的深入實施，以“大空間、大水面、大綠地”實現擁灣發展的城市科學布局，使青島“全域”的海岸線成為生態岸線、經濟岸線、生活岸線，使青島真正成為建設山東半島藍色經濟區的核心區。在青島全域取得推進城市化、現代化、社會化的巨大成果。
（二） 建設“鎮級市”的基本標準。
“鎮級市”同現行的“小城鎮”有著質的差異，建設“鎮級市”，規劃起點必須是世界眼光、戰略思維，充分體現以城市化帶動現代化、社會化的標準制定指導原則。從理性思考的視角看建設“鎮級市”的基本標準，集中的表現在六個方面：一是行政管轄區域可以超越現行的“小城鎮”的行政管轄區域，原則上控制在100平方公里內。二是居住人口10萬人內，且沒有現行的城鄉居民身份的差別，實施一元化人口管理。三是特色產業鮮明，且在大城市圈或城市群中具有獨特的處向度。四是具有相對完整的城市經濟社會結構。五是建設包括供電、給排水、供水、供氣、供熱、電訊、衛生、教育、科技、文體、商貿及交通體系等比較完善的現代化基礎設施，形成舒適、幽雅的居住環境。如排水是衡量現代化基礎設施水平的第一標準，那就必須以第一標準建設排水工程。六是城市具有獨特的核心競爭力，這種核心競爭力表現出來的基本特征之一是：“小政府、大社會”。
（三） 創新建設“鎮級市”的開發模式。
在“鎮級市”建設中，需要重視江蘇創造的“政府主導、市場推動、企業促進”全新開發小城市的“科賽模式”。“科賽模式”的“新”，就在于科賽集團是以有效聚集整合各類資源為核心競爭力，通過產業聯盟，建立特色經濟體系，進行小城市開發的戰略投資商，而絕不是房地產開發商。2010年5月15日我在青島國信集團《企業發展戰略與規劃》研討會上提出，青島建設“鎮級市”，完全可以發揮如國信集團這樣戰略性投資企業的運作優勢，發揮國信集團作為國有獨資企業擁有的公信力的制度優勢，發揮國信集團擁有的投資與融資的平臺優勢，通過建立強大的多層次、多領域合作的投資聯盟，進行合作式的整體資本運作，必定會創造出具有活力的成功資本運作模式。
