做大縣城：中國城市化道路的現實選擇
時間：2011-01-25 15:02:18
一、引言：小故事的大啟示
法國一家報紙進行了一次有獎智力測驗，題目是如果法國最大的博物館盧浮宮失火，情況只允許搶救出一幅畫，你會搶救哪一幅？結果在成千上萬的回答中，法國著名作家貝爾納以“我搶離出口最近的那一幅”的最佳答案獲得獎金。這個小故事告訴我們：成功的最佳目標不一定是最有價值的那個，而是最有可能實現的那個。
城市化是經濟社會發展的必然趨勢，中國“三農問題”的解決歸根到底要依賴于城市化，這在理論界已基本形成共識，但關于中國的城市化道路選擇卻存在諸多分歧。有的主張走發展大城市之路，認為只有大城市才有規模效益和集聚效應，才有吸納大量就業的潛力。有的主張走中國特色的發展小城鎮之路，認為目前我國許多大城市已發展過度，大城市的交通、供水、垃圾處理等問題已不堪重負，而小城鎮則是最具潛力的方式。本人認為，從現實性與可能性的角度看，縣城在我國的城市化進程中具有獨特作用。
二、城市化的實質及影響因素
關于城市化，目前有許多成型的理論可參考，也有許多其它國家尤其是發展中國家的經驗可借鑒。其中托達羅的發展中國家城鄉人口遷移模型基本反映了城市化的本質。發展經濟學理論一直是從城鄉之間存在的經濟收入差距來解釋城鄉人口遷移，認為農村向城市移民是農民對城市收入高于農村收入狀況的一種自然理性反映。托達羅人口遷移模型認為：城鄉人口遷移不只是對城鄉實際收入差距的反映，而主要是對預期收入差距的反映。預期收入差距主要由城鄉實際收入差距和獲得城市就業機會的可能性組成。如果一個農民在農村每月可獲得100個貨幣單位的收入，在城市可獲得200個貨幣單位的收入，但若在城市找到工作的概率僅為40％，其預期收入則僅為80個貨幣單位，農民就不會向城市遷移，若找到工作的概率增加到60％，則農民的預期收入可達到120個貨幣單位，高于其在農村的實際收入，就可能形成農民向城市遷移的動力。從這一理論可以看出，影響農民城市化的主要因素可以概括為以下幾個方面。
一是城市經濟的發展水平。城市化的核心是為農村遷移人口提供大量的適合的就業崗位，也就是說城市必須具備吸納大量農民就業的產業基礎，沒有這個前提就無所謂城市化。世界許多國家的城市化經驗已經證明，城市化必須與一國工業化或經濟發展水平相適應。發達國家在城市化加速時期，這種相關性表現得相當明顯。據測算，發達國家在整個工業化中期，工業化與城市化的相關系數極高。1841—1931年間英國為0．985，1866—1946年間法國為0．970，1870—1940年間瑞典為0．967，整個發達國家為0．997，工業化率與城市化率曲線幾乎是兩條平行上升的曲線。而在一些發展中國家，沒有經濟發展基礎的過度城市化則造成了許多社會問題。
二是農村遷移人口在城市的生活成本和遷移成本。農民舉家遷入城市后，要解決住房、養活家屬、子女就學等一系列問題。農民在農村房舍造價便宜，很大一部分生活消費是自產自用，生存困難相對較小。而在城市所有生活消費全部轉化為商品化消費，房昂米貴，醫療費用、子女教育費用等明顯高于農村，生活成本明顯加大。農民進城就業所獲得的收入不僅要高于農村，而且要能夠補償其在城市中的生活支出，不僅能夠活得下去，而且能活得更好，也是農民進城的一個硬性約束條件。其次，農民進城也要付出一定的機會成本。如在目前的土地制度下，農民進城就業而戶口不遷移，就擁有土地承包權，即使自己不親自耕種，租出去也能獲得一部分租金收入。此外，農民進城還意味著放棄良好的鄰里關系，面對城市的陌生環境，放棄農村的休閑和寧靜，面對城市的緊張與喧囂，這也在一定程度上影響著農民進城決策。
三是農民自身素質。對農民來說，城市化畢竟不是從農村到城市的簡單地域遷移，是一種生產生活方式的根本改變，是一種從農民到居民的身份轉換。因而農民的文化程度、思想觀念、競爭能力及所擁有的生產生活技能等個人素質將直接影響農民找到工作的概率和收入的高低，從而影響到農民的遷移決策。
三、不同城市化道路的比較分析
從城市化的產業基礎看，大城市無疑具有不可比擬的優勢。因為大城市往往是一個國家或地區的政治經濟文化中心，是區域經濟發展的龍頭。同小城市特別是小城鎮相比，大城市的經濟結構更完善、市場發育更成熟、技術力量更雄厚，在資金、人才、信息、交通、市場、管理、效率等方面具有明顯的規模優勢。世界許多國家大城市在國民經濟發展中發揮著重要作用，且在城市化進程中也堅持了大城市優先發展規律。但在我國必須根據目前的時代特點和國情重新認識大城市在城市化的地位和作用。首先，我國工業化和城市化處于一個全球經濟一體化的時代，經濟發展面臨著嚴酷的國內外競爭。城市經濟為提高競爭力必須進行資本深化和產業升級。在我國城市經濟體系分工中，大城市將以發展資本科技密集型的高新技術產業逐步替代原來的勞動密集型產業。也就是說大城市單位資本所能創造的就業崗位將會減少。其次，大城市高新技術產業發展所需要的是高素質的勞動力，在我國農民素質整體較低的情況下，大城市即使創造出大量就業崗位，但許多并不適合農民就業，從而使農民在大城市尋求適合的就業崗位并不現實。再次，高昂的生活成本是農民進入大城市最大制約因素，據有關專家測算，目前進入我國北京、上海、廣州等大城市，至少需要50萬元的遷移和安家成本，這對于我國年人均純收入只有2000多元且增收渠道有限的農民來說，無疑是一個可望而不可及的天文數字。此外，8億多農民的龐大人口基數是世界上任何一個國家城市化過程中不曾擁有，但我國必須面對的基本國情，因而僅靠大城市并不能解決我國的農村城市化問題。
從大城市的自身發展看，我國一些大城市目前也確實存在發展過度問題。據有關專家分析，人口在100－500萬人之間的城市規模凈收益為最佳，當人口超過800－1000萬人后，城市規模經濟效益就會呈現明顯的負值狀況。同時從發達國家城市化經驗看，隨著信息時代的到來和高速公路網的建成，交通和通訊現代化大大縮短了城市與郊區的時空距離，使最佳城市的規模已經縮小了。像美國，最佳的生活和投資環境不是像紐約那樣的大城市，而是像硅谷那樣的中小城市。此外，人文主義的興起，生態環境要求的提高，可持續發展戰略的提出，都使得最佳城市的規模在不斷縮小。20世紀50—70年代一些城市化水平很高的發達國家出現了“逆城市化”現象就是例證。即大城市市區人口郊區化、大城市外圍衛星城鎮布局分散化的現象。造成逆城市化的原因主要是大城市城區人口過于密集、就業困難、環境惡化、地價房租昂貴、生活質量下降，引起人口向環境優美、地價房租便宜的郊區或衛星城遷移。如美國除洛杉礬以外的12個最大城市的市區人口在1950—1971年間從2625．3萬下降到2552．4萬，郊區及衛星城人口則從1463．5萬增加到1714．7萬。因而我國在城市化進程中要切忌一味地把單個城市攤大餅式地無限做大，而要考慮到城市之間的組合和有機聯系，建成一個層次分明、分工合理的城市網絡和集群。
2．小城鎮
我國城市化所走的是以“小城鎮”為主的發展道路，試圖通過農村地區就地城市化帶動鄉村經濟的發展，從而推動全國的城市化進程。尤其是在1998年中央提出了“小城鎮，大戰略”的城市化發展戰略后，中央財政還安排了專項建設資金支持小城鎮建設。然而從實踐發展來看，效果并不盡如人意。一是小城鎮“有城無市”現象普遍存在。如1999年我國小城鎮數目達1．9萬個，總人口約1．5億，平均每個城鎮擁有人口7895人；此外，在生產、交換、消費方面也相當分散，人們購買力不強，市場經濟不發達。二是土地資源浪費嚴重。我國小城鎮數量多，布局分散，無法形成城鎮建設用地較高程度的集約化。容納同樣數量的非農業人口，小城鎮占用的耕地遠遠超過大城市，以人均占有的建成區面積計算，小城鎮的人均占地是大城市的三倍以上。三是生態環境惡化。小城鎮是以鄉鎮企業為依托的，而我國鄉鎮工業企業普遍存在工藝落后、設備陳舊、物耗能耗高的狀況，易于造成各種污染，再加上它們與廣大農業和農村緊密鑲嵌在一起的特點，污染排放的緩沖余地很小，直接地助長了我國的生態環境惡化問題。因而通過小城鎮推進城市化具有較高的社會成本。
小城鎮是在我國在長期城鄉二元經濟結構下，在鄉鎮企業的帶動下而發展起來的。小城鎮在性質上有別于農村但又與農村有著千絲萬縷的聯系，它以非農產業為主，并且相對集中，有明確的范圍界定，從這點來看小城鎮具備城市的特征或者說有“城”的外形；但由于小城鎮是以鄉鎮企業為經濟主體，而鄉鎮企業本身布局的分散性使得小城鎮發展又帶有很大的隨意性和離散性，缺乏規模效益和聚集效益，人口集中度不高，缺乏“市”的內容。因而小城鎮并不是嚴格意義上的城市。小城鎮不能作為城市化的重點，關鍵就在于其缺乏吸納大量農民就業的產業基礎。尤其隨著我國鄉鎮企業的結構升級和向城市集中趨勢，一些小城鎮發展將更缺乏支柱產業的支撐。一些專家建議可以引導農民進入小城鎮經商做買賣，通過發展服務業推進小城鎮發展。但服務業的發展是以第二產業發展和人口集中為前提的，沒有第二產業發展的基礎，沒有一定的人口基數，沒有小城鎮居民收入水平的提高，服務業將因為缺乏需求主體而成為無源之水。
3．縣城
縣城易于形成農民就業的產業基礎?？h城是縣域經濟發展的中心，經過幾十年的發展和建設，我國大部分縣城具有較好的基礎設施和良好的人文環境，將成為我國未來經濟發展的一個重要增長極。首先，縣城易于接受大中城市產業轉移和輻射。隨著大城市產業結構升級，原有的一些勞動密集型產業、高耗能高污染產業、以及與高科技產業配套的低端產業必然要向下擴散，縣城以其靠近原材料產地和市場、良好的軟硬件環境等優勢，必將成為大城市產業轉移的重點目標地。其次，鄉鎮企業將向縣城集聚。這幾年各地鄉鎮企業集聚有明顯的加速過程。從原來的村村冒煙、戶戶辦廠，到現在完成原始積累以后，先富起來的農民正在尋求一個投資環境比較好、基礎設施較完善、能夠促進專業化分工協作的發展區域，紛紛向城市靠攏。目的是尋求一種更大更好的空間和環境，以便得到資金、人才、技術、市場的有力支持?？h城以其低成本優勢成為先富起來農民的必然選擇。此外縣城經濟的發展及其勞動密集型產業為主的經濟結構特點，決定了縣城經濟具有較低的就業門檻，能夠創造出大量適合農民就業的工作崗位。
縣城生活成本低。目前我國農民收入水平較低，家庭積蓄有限，難以承擔進入大中城市的初期投入費用。但是，有10萬元投入農民就可在縣城安家落戶，基本符合我國較富裕農民的家庭收入水平。
縣城離農民較近。從我國農村剩余勞動力轉移的流向來看，農業勞動力絕大部分轉入中小城市和就地轉移。根據有關部門對19萬多農業勞動力的調查，轉移勞動力70216人，占勞動力總數的37％，在轉移勞動力中，鄉內轉移43223萬人，占61．6％；轉入縣城和其它建制鎮8965人，占12．8％；遷往城市4673人，占6．7％。從以上轉移勞動力的流向可以看出，絕大部分轉移勞動力是轉向農村傳統的非農產業部門，流向城鎮地區的以轉入中小城市為主。這是因為農民對諸如縣城等較近的城鎮相對較為了解，平時就有許多機會到此辦事、購物或休閑，并多有親朋好友可投奔，信息相對全面和可借助資源較多使其找到適合工作的概率增大，因而成為農村勞動力轉移的重點地區。因此我國城市化必須考慮農民轉移過程的梯次性，期望農民一下子進入大中城市生活就業是不現實的。
四、結論
在市場經濟條件下，市場機制是資源配置的基本手段，人們的經濟行為主要由利益機制來調節和引導。作為城市化主要表現形式的人口轉移實際上是社會經濟資源由低效率的農村向高效率的城市轉移和聚集的重新配置過程，很顯然它主要應該由市場機制來決定。不同規模、不同類型城市有不同的遷入成本和遷入收益，農民是否或能否遷入城市、遷入什么樣的城市，市場利益機制會給出一個理性選擇。具體來說就是由農業人口對遷入不同城市的遷入成本和預期收益進行比較來決定，只要遷移收益大于遷移成本，流入城市的人口自然會增加，城市的規模也就會擴大；反之，如果包括城市生活費用在內的各項遷移成本過高、而城市生活的預期收益并不明顯，則較低的遷移凈收益必然會對進城農民起著直接的制約作用。
從以上分析可以看出，大城市雖擁有較大的規模效益和集聚效應，具有強大的產業基礎，雖然能創造較多的就業機會，但就業門檻較高，在目前農民素質相對較低的條件下，農民在大城市找到適合工作的概率并不高。此外大城市雖然生活條件優越，但高昂的生活成本也使其成為農民向往但不是現實的選擇。小城鎮雖然離農民較近，生活成本較低，但并不具備吸納大量農民就業的產業基礎，且發展小城鎮造成的土地資源浪費和環境污染也不符合我國的基本國情。因此，從現實與可能的角度看，縣城應成為我國推進城市化的重點目標地。目前我國擁有2053個縣，每個縣城人口多不過7－8萬人，少的僅2－3萬人，遠未達到合理城市規模。如果我國縣城的平均人口規模達到10-15萬人，就能吸納2億多農民進入城市，使我國的城市化水平明顯提高。
