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2024年11月24日
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城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動城鄉、區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。當前，我國城鎮化發展面臨巨大機遇，也面對許多重大挑戰。在一個13億多人口的大國推進城鎮化，沒有先例可循，不能照搬國外模式，必須按照《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》要求，從我國社會主義初級階段基本國情出發，遵循規律，因勢利導，把握好方向，積極推進以人為核心的新型城鎮化。
深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶
推進以人為核心的新型城鎮化，當前的首要任務是促進有能力在城鎮穩定就業和生活的已進城常住人口有序實現市民化。在此基礎上，提高全體城鎮人口素質和生活質量。加快推進戶籍制度改革，是推進新型城鎮化的重大任務之一。當前，深化戶籍制度改革，重點是落實好農業轉移人口在不同類型城鎮落戶的政策，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業、居住的農業轉移人口的落戶問題。要全面放開建制鎮和小城市落戶條件，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。建立城鄉統一的戶口登記制度，基本建立以合法穩定住所和合法穩定就業為基本條件、以經常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度，建成國家人口基礎信息庫，實現跨部門、跨地區的信息整合和共享，為城鎮編制經濟社會發展規劃、安排基礎設施建設、制訂公共政策等提供依據。分類指導農民工市民化，建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，為公平有序落戶提供階梯式政策通道，加快提高戶籍人口城鎮化水平。
戶籍制度改革涉及千家萬戶，事關廣大人民群眾切身利益。要統籌兼顧不同群體的利益訴求，突出重點、分步推進。加快戶籍制度改革，促進農業轉移人口市民化，要堅持自愿、分類、有序的原則。自愿，就是充分尊重農民意愿，充分尊重群眾自主定居的權利，讓他們自己選擇，不搞強迫命令“逼”農民進城，不能讓農業轉移人口“被落戶”“被上樓”，切實維護好廣大農民群眾的合法權益。分類，就是從頂層設計上作出整體部署。各省、自治區、直轄市要因地制宜作出具體政策安排，由各地根據不同城市資源環境綜合承載能力，完善細化落戶標準，讓農業轉移人口及其他常住人口了解不同城鎮落戶條件，形成明確、穩定的定居預期。有序，就是優先解決存量、合理引導增量，優先解決本地區已進城常住人口落戶問題，優先解決進城時間長、就業能力強、適應城鎮產業需求和市場競爭環境的農業轉移人口在城鎮落戶問題。推進戶籍制度改革、促進進城農業轉移人口落戶，既要積極穩妥，又要扎實有序，不刮風、不冒進、不搞運動。
實施居住證制度，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋
建立居住證制度是人口管理制度的一大創新。常住在城鎮的農民工已成為我國城鎮產業工人的主體，為當地經濟社會發展作出了重大貢獻，但在教育、醫療、養老、就業、住房保障等方面仍未能享受與當地戶籍人口同等的基本公共服務，工作和生活面臨諸多困難，城鎮內部依然存在明顯的二元結構矛盾。這些問題如果長期得不到妥善解決，對城鎮化和農業現代化進程都將產生不利影響。
根據國家新型城鎮化戰略部署，到2020年要努力解決1億左右已進城農業轉移人口和其他常住人口的落戶問題，其他已進城但未落戶的人口則要通過建立居住證制度來解決他們的基本公共服務問題。2015年的《政府工作報告》明確提出，“對已在城鎮就業和居住但尚未落戶的外來人口，以居住證為載體提供相應基本公共服務”。實施居住證制度，是在現階段不同城鎮分類落戶的條件下逐步放寬對人口遷移限制的一種有益探索，是一項過渡性制度安排。實行居住證制度的目的，是建立與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務供給機制，為持證人提供與當地戶籍人口同等的基本公共服務和便利，特別是為那些已經在城鎮就業居住但尚未落戶的農業轉移人口及其他常住人口解決子女義務教育、基本醫療、基本養老、就業服務等方面的實際困難。各級政府應根據經濟社會發展情況積極創造條件，不斷擴大為居住證持有人提供公共服務和便利的范圍，提高服務標準，實現基本公共服務對城鎮常住人口全覆蓋，讓更多流動人口能夠融入城鎮，使他們對居住的城鎮更有歸屬感和認同感。
健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制
在我國國情下，農村人口向非農業轉移的過程將持續相當長時間。目前，我國農民工總數已達2.74億，約占全國人口總量的1/5，但農業轉移人口的戶籍地與常住地大多并不一致，這使得現有的財政支出預算體制與各地常住人口的現狀不相吻合。實現在常住地的農業轉移人口“有活干、有學上、有房住、有保障”的目標，需要首先解決他們迫切需要的基本公共服務問題。這無疑需要龐大的公共財政資金支持。應逐步理順事權關系，建立事權與支出責任相適應的制度體系，實現財政轉移支付測算分配由戶籍人口向常住人口擴展，將現有主要針對城鎮戶籍居民的義務教育、社會保障、就業支持和保障性住房等基本公共服務擴大到已進入城鎮就業的農業轉移人口，推進基本公共服務向常住人口全覆蓋。
當前，應重點抓好以下幾項工作：一是盡快研究完善省以下財政管理體制，加大對吸納農業轉移人口較多地區的財政補助和支持力度。在調整省以下收入劃分時，要考慮農業轉移人口的因素，以增強吸納農業轉移人口多的城鎮提高基本公共服務的能力。二是督促地方建立省以下財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。分配一般性轉移支付要考慮吸納農業轉移人口帶來的增支因素，分配專項轉移支付要逐步按照常住人口口徑計算，切實緩解一些城鎮因吸納農業轉移人口而增加的財政支出壓力。三是加強對農業轉移人口市民化財政支出成本的科學測算。完善有關統計分析工作，為健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤的體制機制提供依據。此外，還要進一步創造條件，匯聚社會力量，開拓企業、民間資本參與提供公共服務的通道，引入市場主體和社會組織共同分擔公共服務支出，協同促進農業轉移人口市民化。
維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權
切實保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，對于提高農民進城落戶積極性、順利推進戶籍制度改革、促進新型城鎮化健康發展至關重要。改革開放以來，隨著法律法規和政策體系的不斷完善，農民的“三權”保障工作取得明顯進展。推進以人為核心的新型城鎮化，需要進一步維護好進城落戶農民的“三權”。
當前，應重點做好以下工作：一是進一步穩定農村土地承包關系，維護進城農戶的土地承包經營權。抓緊出臺現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體辦法，修訂完善相關法律法規。加快推進和確保如期完成農村土地承包經營權的確權登記頒證工作，構建農民土地權利保障的基礎體系。加強規范承包土地經營權的流轉，健全土地經營權流轉市場及服務體系，健全工商企業租賃農戶承包地的準入和監管制度。二是穩步推進農村土地制度改革試點。今年，中央已經部署分類實施農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革的試點工作，明確提出在確保土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線的前提下，審慎穩妥推進農村土地制度改革。要盡快研究制定縮小征地范圍的具體辦法，建立兼顧國家、集體、個人利益的土地增值收益分配機制，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，特別是注意保障進城落戶農民土地承包經營權和宅基地使用權被征收時得到公平合理補償，禁止剝奪進城落戶農民獲得征地補償的合法權利。三是推進農村集體產權制度改革，有效保障進城落戶農民集體收益分配權。探索農村集體所有制經濟有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制，穩步開展賦予農民對集體資產股份權能改革試點工作。各項試點必須嚴格限制在本集體經濟組織內部進行，防止侵蝕集體經濟和農民利益。引導農村產權流轉市場健康發展。探索農戶對“三權”的自愿、有償退出機制，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。
加大城鎮棚戶區和城鄉危房改造力度
推進以人為核心的新型城鎮化，關鍵是急群眾之所急、想群眾之所想。完善住房保障制度，既要將符合條件的農民工及其家屬納入城鎮住房保障實施范圍，也要著力改善城鄉住房困難群眾的住房條件。當前，各類棚戶區群眾住房簡陋，環境較差，安全隱患多；農村困難群眾對住上安全住房的訴求強烈。改善住房困難群眾的住房條件是推進新型城鎮化過程中的一件大事。棚戶區改造等保障安居工程不但是重大的民生工程和發展工程，也是城鎮化健康發展的“壓艙石”。在經濟發展面臨較大下行壓力的形勢下，棚戶區改造和城鄉居民危房改造也是調結構、穩增長的重要抓手。截至2014年底，全國共改造各類棚戶區住房2080萬套、農村危房1565萬戶，既有效改善了困難群眾的住房條件，也發揮了帶動消費、擴大投資的積極作用，促進了社會和諧穩定。但也應看到，這與黨中央、國務院確定的改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村的目標相比還有很大差距，任務依然十分艱巨，特別是在創新投融資機制、完善配套基礎設施建設等方面還存在不少困難和問題。
當前和今后一個時期，應積極做好以下幾項重點工作：第一，加強城鎮棚戶區改造。要切實做好土地征收、補償安置等前期工作，積極推進“棚改”貨幣化安置，縮短安置周期、節省安置費用，滿足群眾多樣化的居住需求。第二，加大農村危房改造力度。要積極做好省級補助資金落實工作，統籌推進農房抗震改造，確保改造后的住房符合建設及安全標準。同時，要加強農房風貌引導和管理。第三，積極完善棚改區的配套基礎設施。努力實現配套設施與棚改區的安置住房同步規劃、同步建設、同步交付使用。第四，大力創新投融資體制機制。要在統籌考慮地方財政承受能力的基礎上，制定適合本地區的管理辦法，推動政府購買“棚改”服務，不斷創新政府與社會資本合作模式，發揮開發性金融的支持作用，形成多元化“棚改”實施主體。
《 人民日報 》（ 2015年12月07日 07 版）
